IV. Modalidades en evolución del trabajo de la mujer en las zonas rurales
213. En la mayoría de los países en desarrollo, el sector agrícola tiene dos dimensiones: suele haber un subsector muy desarrollado dedicado a la agricultura comercial e integrado por explotaciones agrícolas de mediana y gran escala (la mayoría de las cuales pertenecen a particulares o a empresas) y pequeñas parcelas explotadas por familias.
214. Un pequeño porcentaje de mujeres de las zonas rurales encuentran empleo en las grandes explotaciones y plantaciones, en agroindustrias y pequeñas empresas agrícolas. En Asia meridional y sudoriental, en particular, la mujer realiza gran parte del trabajo en las plantaciones de té, caucho, cacao, coco y frutas. No obstante, la gran mayoría de trabajadoras de las zonas rurales de los países en desarrollo trabajan por cuenta propia. Están clasificadas en tres categorías:
a) "Coagricultoras" o miembros de la familia que trabajan sin remuneración en explotaciones agrícolas o pequeñas empresas;
b) Agricultoras por cuenta propia (dedicadas principalmente a la producción de alimentos para el consumo familiar);
c) Comerciantes y artesanas que se dedican a actividades no agrícolas en micro escala (principalmente a tiempo parcial).
215. Además de su trabajo productivo, la división tradicional del trabajo en la mayoría de sociedades asigna a la mujer la responsabilidad principal de realizar las tareas domésticas, como la limpieza, la cocina y, el cuidado de los hijos, de los enfermos y de las personas de edad, así como el acarreo de agua y leña. Si a ello se suma la labor que realizan en la agricultura, el trabajo remunerado o las actividades que generan ingresos, la mayoría de los hombres y mujeres que viven en la pobreza están sobrecargados de trabajo. En una jornada se trabaja hasta 16 horas, por lo que queda poco tiempo disponible para el descanso o la recreación.
216. Como se indica en el recuadro IV.1, más de la mitad de las mujeres del mundo en desarrollo se dedica aún a la agricultura. En ciertas regiones, en particular África al sur del Sáhara y Asia meridional y occidental, los hombres abandonan la agricultura antes que las mujeres, por lo que, en términos relativos, las mujeres se encuentran ahora más concentradas en el sector agrícola. Por ejemplo, en la India, el 86% de las trabajadoras de las zonas rurales se dedican a la agricultura, en comparación con el 74% de los trabajadores de esas zonas, y la brecha es cada vez mayor. Por otra parte, las mujeres encabezan un alto porcentaje de los hogares (cerca del 20% en Bangladesh y la India) (Agarwal, 1997a). En África al sur del Sáhara, la cifra ronda el 30%.
Recuadro IV.1
La participación de la mujer en la agricultura
La FAO ha preparado el siguiente resumen de las estadísticas disponibles sobre la participación de la mujer en la agricultura, que en la mayoría de los casos está subestimada. Se estima que las cifras reales relativas a la función que la mujer desempeña en la producción de alimentos son más contundentes que las incluidas en este resumen.
África al sur del Sáhara: la participación de la mujer en la elaboración de alimentos tanto para el consumo familiar como para la venta varía entre el 60% y el 80%. El aporte de la mujer a la elaboración casera de alimentos varía entre el 30% en el Sudán y el 80% en el Congo, mientras que la proporción de mujeres que trabaja en la agricultura varía entre el 48% en Burkina Faso y el 73% en el Congo (FAO, 1995c).
Asia: la mujer participa en un 50% aproximadamente en la elaboración de alimentos en toda la región; hay grandes variaciones de un país a otro. Por ejemplo, las mujeres constituyen más del 60% de la fuerza laboral agrícola en Tailandia, el 54% en Indonesia, aproximadamente el 46% en Bangladesh, Nepal y Filipinas, y el 35% en Malasia (FAO, 1996b; CESPAP). En Asia sudoriental, la mujer desempeña un papel primordial en la producción de arroz, ya que por lo general realiza el trabajo, remunerado o no, necesario para plantar, trasplantar, cosechar y elaborar los cultivos (FAO, 1996b).
Región del Pacífico: la mujer desempeña un papel preponderante en la pesca y la comercialización de los alimentos, así como en la elaboración de cultivos comerciales (aceite de palma, copra, aceite de coco, vainilla, café y cacao) que requieren gran densidad de mano de obra . En Papua Nueva Guinea, donde la población es predominantemente rural (87%), las mujeres constituyen el 71% de la fuerza laboral agrícola. En Fiji, esa proporción es del 38% (FAO, 1996b).
Cercano Oriente: debido a los métodos existentes de medición y la renuencia de los hombres a reconocer las actividades económicas de sus esposas e hijas fuera del hogar, no se dispone de suficiente información acerca de la participación de la mujer en estas actividades. En estudios recientes se ha demostrado que el aporte de la mujer a la agricultura es significativo cuando se tiene en cuenta la mano de obra no remunerada y estacional. Las mujeres representan el 55,3% de la mano de obra agrícola no remunerada en Turquía, el 53,2% en Marruecos, el 50,7% en Egipto, el 40,7% en el Líbano, el 30,7% en el Iraq y el 28% en Mauritania (FAO, 1996b).
América Latina y el Caribe: en las estadísticas oficiales se subestima la contribución de la mujer en la producción agrícola, dado que la mujer realiza principalmente trabajos no remunerados en explotaciones agrícolas familiares. En un estudio en que se tuvo en cuenta la participación de la mujer en la elaboración de alimentos, se comprobó que las mujeres constituían una parte importante de la fuerza laboral rural de la región (véase el gráfico IV.1). Cada vez más se emplea a la mujer en la producción de cultivos no tradicionales destinados a la exportación.
Fuente: FAO, 1996b.
A. La contabilización del trabajo de la mujer de las zonas rurales
217. El hecho de que la mujer de las zonas rurales suela desempeñar diversas funciones y realizar distintas actividades a la vez, dificulta la labor de definir y medir el trabajo que hacen. En las estadísticas y estudios oficiales se tiende todavía a contabilizar solamente el trabajo remunerado y a tener únicamente en cuenta la actividad principal de una persona. Dado que en un mismo día una mujer de las zonas rurales puede, entre otras tareas, labrar la tierra, cuidar el ganado, pescar, recoger leña, transportar y comercializar víveres, preparar alimentos, tejer, hacer artesanías, quizá no sepa responder a una pregunta que exige una sola respuesta. Es posible que hayan trabajado como jornaleras durante las temporadas de cultivo y cosecha y no lo hayan mencionado en su respuesta debido a que el estudio o el censo se realizó fuera de temporada. Las definiciones y los procedimientos oficiales para reunir información pueden dificultar la labor de definir y medir el trabajo de la mujer de las zonas rurales ya que quizás no reflejan debidamente el valor y el carácter de las actividades económicas no estructuradas ni remuneradas y los niveles reales de empleo y actividad (FAO, 1996b; Naciones Unidas, 1995).
218. Se está empezando a reconocer el trabajo productivo de la mujer gracias a los cambios introducidos en los métodos de reunión de datos con miras a incluir una enumeración de las actividades realizadas por las trabajadoras agrícolas que trabajan por cuenta propia. Como resultado de ello, han aumentado las tasas de actividad de la mujer. En un estudio realizado por el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por ejemplo, se demostró que en las cifras oficiales correspondientes a varios países de América Latina se hacía caso omiso de más de la cuarta parte de la fuerza laboral agrícola, al no contabilizar el trabajo de la mujer en la producción casera de alimentos (gráfico IV.1).
Gráfico IV.1
Porcentaje de mujeres en la fuerza laboral de las zonas rurales: estimaciones oficiales y estimaciones del IICA y el BID correspondientes a varios países, 1994
Fuente: FAO, 1996b.
B. Comercialización y liberalización del mercado en la agricultura
219. En los últimos 20 años, el sector agrícola se ha orientado cada vez más hacia el mercado. Muchos países en desarrollo han introducido políticas de liberalización económica a fin de fomentar nuevas formas de crecimiento. Dichas políticas han promovido la liberalización del comercio y del mercado y han dado prioridad a las actividades agrícolas comerciales en gran escala y a los cultivos de exportación en detrimento de la producción de subsistencia familiar, en la inteligencia de que era más fácil aumentar la productividad con la producción comercial (FAO, 1996b). Los servicios agrícolas que prestaban los gobiernos, por ejemplo, los de capacitación y extensión, así como las inversiones en infraestructura rural, se redujeron con el propósito ostensible de promover la orientación de mercado (Alexandtratos, 1995).
220. Los beneficios generalizados y a largo plazo en materia de crecimiento y reducción de la pobreza que cabía esperar de la aplicación de estas políticas no han llegado a concretarse Si bien en el Banco Mundial (1994) ha destacado el efecto positivo que ha tenido la liberalización del mercado en el aumento de la producción agrícola, otros autores señalan los efectos devastadores que ha tenido en los agricultores pobres en lo que respecta a su bienestar (Cornia y otros, 1987; Commander, 1989; Duncan y Howell, 1992; Stewart, 1995). Solamente en algunos casos, la liberalización parece haber estimulado el aumento de la producción y, al mismo tiempo, reducido la pobreza (Baffes y Guatam, 1996).. Al parecer los agricultores que ya estaban en mejor situación económica se han beneficiado de todos modos mientras que, en términos generales, los efectos en los pequeños agricultores han sido más bien negativos y, en algunas ocasiones, hasta contraproducentes. Por ejemplo, al reducirse las inversiones públicas en infraestructura rural, la conservación de los caminos secundarios que unen las zonas rurales a las ciudades no pudo continuarse y, por consiguiente, el acceso físico de los pequeños agricultores a los mercados se vio dificultado. Análogamente, las reducciones de los programas gubernamentales de extensión y capacitación limitaron la capacidad de los pequeños agricultores para aprovechar las nuevas oportunidades que ofrecía el mercado mediante el perfeccionamiento de su capacidad técnica, lo que hizo fracasar el propio objetivo de promover la orientación de mercado.
221. En general, las mujeres han sufrido desproporcionadamente los efectos negativos de la liberalización del mercado. Estaban menos preparadas que los hombres para protegerse de esos efectos negativos y aprovechar las nuevas oportunidades. En general, las mujeres controlan o poseen menos bienes o propiedades que los hombres, y tienen escasos ingresos en efectivo, un poder político mínimo y un nivel más bajo de educación. Además, dado que no siempre pueden controlar los ingresos generados por su trabajo, quizá no hayan tenido incentivos para adaptarse a la evolución del mercado (FAO, 1996b; Jazairy y otros, 1992). Kenya ofrece un ejemplo de la diferencia que pueden significar los incentivos: los mismos métodos perfeccionados de cultivo de maíz produjeron un rendimiento del 56% en las parcelas controladas por mujeres, pero únicamente del 15% en las parcelas donde trabajaban las mujeres y los hombres controlaban los ingresos procedentes de la venta de las cosechas (Elson, 1995).
222. En general, la apertura de los mercados locales a la importación de productos de menor valor y la eliminación de los subsidios agrícolas han provocado la pérdida de empleos entre los pequeños agricultores, que en la mayoría de los casos probablemente son mujeres. En el capítulo II se analizan los distintos efectos que ha tenido ese desplazamiento del empleo en función del género, y se trata de aclarar si las nuevas oportunidades de empleo creadas por la liberalización del mercado han compensado suficientemente esos efectos. En este capítulo se examinan, desde la perspectiva del género, otros efectos que han tenido las políticas de desarrollo orientadas hacia el mercado en la división del trabajo, en las relaciones en lo que atañe a la propiedad y en las estrategias de supervivencia de los hogares.
1. División del trabajo en función del género
223. Una característica determinante de la comercialización de la agricultura es la transición de la producción doméstica de subsistencia a la producción comercial. Los vínculos con el resto de la economía se establecen por conducto del mercado, a medida que se adquiere una proporción mayor de los insumos, y se pone a la venta la mayor parte de la producción.
224. En muchas regiones del África subsahariana, la introducción de cultivos comerciales ha alterado la división del trabajo en función del género y la administración de los recursos familiares. En general, si bien las mujeres han seguido administrando la producción familiar de alimentos (Tibaijuka, 1994), la principal actividad económica de los hombres ha pasado a ser la producción de cultivos comerciales. Se esperaba que las mujeres aportaran su trabajo a la producción de esos cultivos (especialmente en las labores que requieren gran cantidad de mano de obra), además de encargarse de las tareas que tradicionalmente solían desempeñar antes los hombres como, por ejemplo, la preparación de la tierra para el laboreo.
225. Por ejemplo, las mujeres ibo, de Nigeria, por tradición se han encargado fundamentalmente de la producción familiar de alimentos. En tanto ellas se dedican a sembrar, desmalezar, cosechar, criar animales y elaborar los alimentos, los hombres ibo se encargan de preparar la tierra (Ezumah y Di Domenico, 1997). Sin embargo, debido a la creciente participación de los hombres en la producción de cultivos comerciales, en actividades no agrarias y en empleos asalariados, las mujeres también han debido dedicarse a las labores que anteriormente hacían los hombres (Karl, 1997). Análogamente, en Ghana, donde los hombres tradicionalmente se han encargado de despejar el terreno de matorrales antes de la siembra, el hecho de que ahora se dediquen a otras actividades ha retardado la rotación de los cultivos debido a que las mujeres no pueden efectuar esta tarea con las herramientas de que disponen (FAO, 1996c).
226. En muchas zonas del África subsahariana, los hombres constituyen la mayoría de las personas que emigran hacia las minas y las ciudades en busca de empleo, por lo que las mujeres de las zonas rurales deben ocuparse de las tareas agrícolas que antes realizaban los hombres. A pesar de que en casi todas partes es cada vez mayor el número de hogares cuyo jefe de familia es una mujer, la situación es mucho más grave en esa región de África y en los países del Caribe, donde casi el 30% de los hogares está encabezado por mujeres. En estos casos, cuando la situación se ve agravada por la escasez de fuentes de trabajo, las mujeres organizan intercambios de trabajo entre sí, trabajan durante más horas, o si los envíos de dinero y otras fuentes de ingresos son suficientes, contratan mano de obra. Pero también pueden adoptar otras estrategias, como, por ejemplo, reducir el área de cultivo o dedicarse a cultivos que requieren menos mano de obra pero son a la vez de menor valor nutritivo, estrategias que pueden poner en peligro la seguridad alimentaria del hogar (FAO, 1995a y 1996b; Heyzer, 1987; Jazairy y otros, 1992; Karl, 1997).
227. En general, la reducción de los recursos domésticos dedicados a la producción de subsistencia ha menoscabado la seguridad alimentaria, aun cuando han aumentado el ingreso total de los hogares como consecuencia de la producción de cultivos comerciales (Lado, 1992). Ello se debe a que los ingresos procedentes de esos cultivos, que suelen controlar los hombres, por lo general no se invierten en el hogar, en tanto que los ingresos de las mujeres se destinan principalmente a la alimentación y a satisfacer otras necesidades básicas. Por esa razón, el incremento de los ingresos en efectivo controlados por los hombres no conduce necesariamente al consumo de alimentos más nutritivos ni a una mayor seguridad alimentaria en la familia Por la misma razón, las oportunidades de empleo en la agricultura comercial y en las agroindustrias que han mejorado los ingresos de la mujer han tenido efectos positivos en la salud y el bienestar de toda la familia (Collins, 1995; FAO, 1995a, 1995c, 1996b; FAO/RAPA, 1995; Jazairy y otros, 1992; y Karl, 1995)..
228. La creciente orientación de la producción hacia el mercado también pone en peligro la seguridad alimentaria y el bienestar de los hogares de las zonas agrícolas. Los agricultores son cada vez más vulnerables a las pérdidas de rendimiento debido a su creciente dependencia del mercado para obtener insumos agrícolas y al aumento y la inestabilidad de los precios como consecuencia de la liberalización del mercado (Barrett, 1998).
229. Algunos países han cobrado conciencia de que la seguridad alimentaria del hogar está directamente relacionada con el papel de la mujer y han adoptado medidas de apoyo al respecto. Por ejemplo, Namibia ha cambiado su política en ese sentido. Antes de 1995, los recursos estatales se canalizaban principalmente hacia empresas comerciales en las zonas comunitarias; se les prestaba asistencia técnica y se suministraban insumos y créditos a los agricultores que estaban en condiciones de producir cosechas comerciales (por ejemplo, de algodón) o de dedicarse a la cría de ganado para el mercado. Los principales beneficiarios eran los agricultores que estaban en mejor situación económica, principalmente los hombres (Girvan, 1995). La nueva política agraria nacional, aprobada por el Gobierno en 1995, introdujo cambios de gran envergadura. Además de reconocerse la importancia del papel de la mujer en la agricultura, esa política ha tenido por objeto prestar servicios de extensión a los agricultores en pequeña y mediana escala, en particular en los hogares encabezados por mujeres (Namibia, 1995; Sontheimer, 1997).
230. En la mayoría de los demás países en desarrollo, las políticas agrarias que apoyan la liberalización del mercado en general han seguido favoreciendo a los grandes establecimientos agrarios cuya capacidad de rendimiento sería mayor. Por su parte, los pequeños productores y los que se dedican a la producción de subsistencia, cuyo patrimonio y capacidad son menores, no han recibido la misma atención de los encargados de formular políticas y prestar servicios ni de las instituciones, pese a que generalmente constituyen la abrumadora mayoría de la población rural.
2. Privatización
231. Otra tendencia asociada en muchos casos a estas políticas agrícolas con orientación de mercado ha sido la privatización de las tierras y de otros recursos naturales. En gran parte de África, el régimen de propiedad privada de tipo occidental ha ido ganando terreno a expensas de los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra (Lastarria–Cornhiel, 1997). Al reconocer oficialmente los derechos de propiedad de la tierra y el agua, la privatización, por lo general, ha fortalecido el control de esos recursos por parte de grupos ya poderosos en detrimento de los pequeños agricultores, además de restringir, en particular, los derechos y el acceso de la mujer a los recursos (Lastarria–Cornhiel, 1997; Meer, 1997; Dey–Abbas 1992). Dado que la tierra constituye una garantía para la obtención de créditos y un medio de acceso a otros recursos, a los servicios y a la adopción de decisiones en el plano local, las diferencias entre hombres y mujeres respecto de la propiedad y el control de ese bien podría ser el factor determinante de las disparidades en su bienestar económico, situación social y poder de decisión (Agarwal, 1995).
232. En muchos sistemas agrarios tradicionales, el género ha sido un factor fundamental para determinar la tenencia de la tierra y los derechos de control y acceso a ella. Por ejemplo, en gran parte de África, las mujeres rara vez poseen o tienen autoridad para disponer de la tierra que controlan y cultivan para subsistir. Sin embargo, el sistema consuetudinario reconoce sus derechos de acceso a la tierra, aunque esos derechos quizá no estén claramente definidos o no sean iguales a los de los hombres (Lastarria–Cornhiel, 1997). En cambio, en Asia meridional, las tierras dedicadas a la agricultura ya pertenecen en su mayor parte a particulares. Oficialmente no se prohíbe a la mujer poseer tierras y propiedades, pero en muchos casos existe la discriminación de facto en lo que respecta a los derechos de herencia, en particular en los países donde prevalecen restricciones tradicionales. Además, por lo general las mujeres ceden las propiedades que han heredado a los hombres de la familia a fin de asegurarse de que continuarán recibiendo su apoyo y protección (Agarwal, 1994).
233. En algunos países, los derechos de la mujer reconocidos en la legislación oficial pueden ser de menor alcance que los derechos de que gozan según las prácticas consuetudinarias. En otros países puede suceder lo contrario: la legislación puede consagrar el derecho fundamental de la mujer a la propiedad, pero la práctica consuetudinaria puede limitar su ejercicio (FAO, 1996d). En el continente asiático, los cambios que se están produciendo en los arreglos relativos a la tenencia de la tierra se aplican principalmente a la ordenación de las tierras comunes de pastoreo y a las reservas de bosques nacionales. Cada vez más, la ordenación de los recursos está revirtiendo al plano local en el marco de estructuras de gestión comunitarias Sin embargo, en algunas partes de Asia sudoriental, están cambiando las prácticas en lo que respecta a la explotación de los recursos de las selvas tropicales: los gobiernos están dejando sin efecto los derechos consuetudinarios de los agricultores y las comunidades y están concediendo derechos exclusivos de explotación bajo licencia a grandes empresas madereras.. En principio, las mujeres deberían poder beneficiarse de estas circunstancias, pero por lo general no es así porque en esas nuevas estructuras suelen quedar relegadas (Guijt y Shah, 1998; Agarwal, 1997a; Sarin, 1995).
234. Análogamente, en los planes estatales de reforma agraria, que tuvieron su auge en los decenios de 1960 y 1970, generalmente no se tuvo en cuenta a la mujer. Dado que se otorgaban títulos a los jefes de familia, que se suponía que eran los hombres, dichos planes favorecieron fundamentalmente a estos En las reformas agrarias llevadas a cabo en América Latina, las mujeres obtuvieron escasos beneficios, como por ejemplo en Chile, donde prácticamente no obtuvieron ningún beneficio directo, y en México donde obtuvieron un 15%. Al igual que la reforma agraria, muchos planes de irrigación estatales también estaban orientados principalmente a beneficiar a los hombres (Zwarteveen, 1995; NEDA, 1997).. En cambio, en algunas partes del Asia meridional (Agarwal, 1994) y América Latina (Deere y León, 1997) las mujeres habrían resultado más beneficiadas con los planes más recientes, en los que se han otorgado títulos de copropiedad a ambos cónyuges o se ha procurado favorecer expresamente a la mujer. En Colombia, por ejemplo, actualmente se está dando máxima prioridad, en los programas de distribución de tierras, a las mujeres que son jefas de familia o que, según otros criterios, son consideradas vulnerables, a saber, las mujeres desplazadas como consecuencia de la guerra.
235. En el decenio de 1990, en general, se han ido dejando de lado los planes estatales de reforma agraria y se ha dependido cada vez más de los mecanismos del mercado. Muchos países han promovido la propiedad privada de la tierra, convencidos de que es preciso instaurar un sistema de tenencia seguro y claramente definido para que los pequeños agricultores respondan adecuadamente a los incentivos del mercado. Se pensaba que si los agricultores no tenían títulos de propiedad seguros y claros, no tendría alicientes para mejorar la productividad de la tierra. No obstante, en los últimos años muchos han criticado este punto de vista (Sjaastad y Bromley, 1997; Besley, 1995). Se ha llegado a la conclusión de que las ineficiencias que solían atribuirse a los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra no solamente eran exageradas, si no que, hasta cierto punto, también existen en el sistema de mercado basado en la propiedad privada individual (Dujon, 1997). Análogamente, en algunas partes de la India, la gestión comunitaria de los recursos naturales posiblemente haya resultado más eficaz que el sistema de propiedad privada o estatal para prevenir la degradación de esos recursos (Agarwal, 1997b).
236. También se ha opinado que si las mujeres no tienen seguridad respecto de sus derechos sobre la tierra carecerían de incentivos para invertir en ella, puesto que el aumento de la productividad podría llevarla a perder el control de ese patrimonio. Sin duda, existen casos en el África subsahariana en que los hombres han tomado control de las cosechas en parcelas previamente administradas por mujeres y donde la introducción de sistema de riego ha aumentado considerablemente la rentabilidad del trabajo en comparación con los cultivos de secano. En algunos estudios hechos en Gambia se señala que las mujeres han perdido derechos bien establecidos de utilización y propiedad de tierras dedicadas al cultivo de arroz después de la introducción de sistemas de riego, pese a que sus nombres figuraban en los títulos de propiedad emitidos por el Gobierno. En consecuencia, el cultivo del arroz ya no es administrado por la mujer; han pasado a ser un cultivo doméstico bajo el control del hombre que es el jefe. Los hombres también ejercen mayor control sobre el trabajo de las mujeres, cuando éstas se han visto obligadas a trabajar en los cultivos que ellos controlan en lugar de hacerlo en sus propios campos (Dey–Abbas, 1992). Asimismo, en algunos estudios realizados en Asia se indica que la mecanización, introducida como parte de los sistemas de riego, ha hecho cambiar las pautas del trabajo agrícola, pues generalmente la mano de obra femenina ha sido reemplazada por hombres (FAO, 1996c). Además, la introducción de variedades de alto rendimiento, en general no ha beneficiado a la mayoría de los pequeños agricultores, en especial las mujeres que producen alimentos, ya sea porque no han podido adquirir los insumos requeridos, por ejemplo fertilizantes y plaguicidas, o porque han quedado marginados cuando comenzaron a dar buenos resultados los cultivos de alto rendimiento (FAO, 1996e).
237. Si bien en teoría todos tienen acceso al mercado de tierras, los campesinos que viven en la pobreza, tanto hombres como mujeres, no pueden aprovechar el sistema de mercado porque carecen de tres elementos fundamentales: a) información sobre las nuevas leyes y programas; b) dinero para comprar tierras y c) acceso al crédito. Sin embargo, las mujeres posiblemente estén en una situación aún más desventajosa, no porque oficialmente no puedan acceder al mercado sino porque probablemente están en inferioridad de condiciones en lo que respecta al acceso al crédito, a las conexiones políticas y al conocimiento de las instituciones públicas. Las expectativas tradicionales acerca del papel y el lugar de la mujer en la sociedad pueden constituir un grave impedimento. Las mujeres que pueden acumular suficiente dinero para comprar tierras generalmente tienen empleos en las zonas urbanas o trabajan en zonas periurbanas cultivando alimentos para el mercado urbano (Lastarria–Cornhiel, 1997). Así pues, los derechos limitados pero socialmente reconocidos de que goza la mujer con arreglo a las prácticas consuetudinarias de tenencia de la tierra podrían desaparecer durante la transición a un sistema de tenencia con orientación de mercado. Ya sea que esta transición tenga lugar como consecuencia de un plan de reforma agraria o de la acción de las fuerzas del mercado, el hombre tiende a adquirir toda la propiedad legal de la tierra en su carácter de jefe del hogar y la mujer tiende a quedar marginada. Con todo, como muestra el ejemplo de Gambia, los derechos consuetudinarios de la mujer sobre la tierra también pueden abrogarse con arreglo al sistema tradicional de tenencia de la tierra cuando cambian las condiciones económicas.
238. El Gobierno de Sudáfrica, en el que el Congreso Nacional Africano es el partido mayoritario, ha procurado corregir algunos de estos problemas dando prioridad a los pobres, en particular a las mujeres, en el programa de reforma agraria de su país. El componente de la distribución de la tierra del programa, que prevé el otorgamiento de donaciones a hombres y mujeres de hogares pobres para la compra de tierras a propietarios dispuestos a venderlas, ha tenido por objeto mejorar el acceso de las mujeres Sin embargo, quizá el Gobierno y las organizaciones no gubernamentales deban seguir trabajando para asegurar que las mujeres se beneficien de la reforma agraria. Se ha aducido que las subvenciones otorgadas son exiguas en relación con el precio de las tierras (Meer, 1997).. El programa de Sudáfrica en el que se ha procurado rectificar las desigualdades resultantes de la discriminación por motivos raciales y de género, también ha demostrado que los gobiernos pueden desempeñar un papel primordial, en los programas de reforma agraria basados en el mercado (Meer, 1997). De la misma manera, dos estudios recientes, uno sobre la reforma agraria llevada a cabo en América Central y el otro sobre América Latina en conjunto, indican que el otorgamiento de títulos de propiedad de la tierra y la privatización podría beneficiar a la mujer más que la redistribución de tierras por el Estado, ya que ofrece a los habitantes de las zonas rurales nuevas opciones para adquirir tierras, ya sea mediante compra o reclamación legal (Deere y León, 1997; Galan, 1998) Sin embargo, en ambos estudios se hace hincapié en que, pese a que las reformas legislativas tienen en cuenta el género, aún resta mucho por hacer para eliminar las disposiciones del derecho civil y del derecho de la familia en que siguen interponiendo barreras a la mujer, a fin de sensibilizar a los burócratas para que reconozcan los derechos de la mujer, compartan información con las mujeres para que éstas tengan conciencia de sus derechos y les presten asistencia para fundamentar sus reclamaciones con arreglo a los programas de redistribución de la tierra. Por lo demás las beneficiarias de donaciones para la compra de tierras deberán estar en condiciones de acceder a los servicios de crédito y extensión a fin de que puedan acondicionar sus tierras y ganarse la vida dignamente como agricultoras..
239. Las organizaciones no gubernamentales también han tomado otras iniciativas innovadoras para utilizar el sistema de mercado en favor de las mujeres pobres. A ese respecto, cabe señalar el ejemplo de la Deccan Development Society, organización no gubernamental que trabaja con grupos de mujeres sin tierra en Andhra Pradesh, al sur de la India. La Deccan Development Society ha ayudado a las mujeres pobres de las aldeas a utilizar diversos planes gubernamentales de alivio de la pobreza para adquirir tierras mediante la compra o el arrendamiento. Generalmente, la tierra adquirida se divide en parcelas individuales entre las integrantes del grupo, cada una de las cuales ha sido registrada como propietaria independiente, pero se cultiva de manera colectiva (Agarwal, 1997b). En ese proceso, las mujeres emprenden diversas actividades que abarcan desde la comercialización de productos hasta la realización de gestiones con funcionarios gubernamentales y el alquiler de tractores y equipo de otra índole. En otras partes de la India y en Bangladesh pueden observarse ejemplos similares donde las mujeres actúan de manera conjunta en el mercado a fin de superar las desventajas que deberían afrontar individualmente (Agarwal, 1997b).
C. Adaptación de los hogares a la economía de mercados
1. Actividad empresarial
240. Los organismos de desarrollo promueven cada vez más la participación de la mujer rural en las microempresas dedicadas al procesamiento de alimentos y a otras agroindustrias, en el contexto de una estrategia con orientación de mercado que tiene por objeto aliviar la pobreza rural, corregir las desigualdades basadas en el género y estimular el crecimiento económico en las economías agrarias pobres. La mundialización y los cambios económicos resultantes de la aplicación de políticas orientadas hacia el mercado han brindado a la mujer rural nuevas oportunidades para la actividad empresarial. Sin embargo, antes de que pueda aprovecharlas la mujer debe superar las barreras que restringen su acceso a los insumos, los mercados, la capacitación técnica y al crédito.
241. En el curso de los últimos dos decenios, un banco rural de Bangladesh (Grameen Bank) En Bangladesh, también ha apoyado activamente a las mujeres del medio rural otro banco, el Bangladesh Rural Advancement Committe (BRAC), que adoptó métodos de trabajo similares a los del Grameen Bank. ha sido el primero en poner en práctica un programa de microcrédito orientado especialmente a prestar apoyo a las pequeñas empresas establecidas por mujeres pobres de las zonas rurales (Yunus, 1997). A fin de que tengan acceso al crédito, se ha alentado a las mujeres a que participen en un curso introductorio de capacitación y a que se organicen en grupos que se reúnen periódicamente. El Grameen Bank, que ha desarrollado actividades en más de la mitad de todas las aldeas del país, tiene actualmente más de 2 millones de clientes, el 90% de los cuales son mujeres. El éxito del banco — conformado por tasas de reembolso extraordinariamente altas — le ha valido el amplio reconocimiento de la comunidad internacional y ha tenido profundas repercusiones en la manera en que la comunidad mundial concibe el desarrollo económico. Los programas de microcrédito y de otorgamiento de créditos han pasado a ser la piedra angular de los proyectos de desarrollo de la mayoría de los organismos bilaterales y multilaterales de desarrollo, de las organizaciones de voluntarios privadas y de muchas organizaciones no gubernamentales.
242. En numerosos estudios se ha documentado el efecto potenciador que han tenido los programas de microcrédito del Grameen Bank en las mujeres del medio rural. En un estudio de seis aldeas (Hashemi y otros, 1996) se llegó a la conclusión de que habían mejorado la movilidad y seguridad económica de las mujeres que participaban en los programas y había aumentado su participación en la adopción de las decisiones importantes del hogar y su capacidad de hacer adquisiciones por su cuenta. En un estudio subsiguiente basado en éstos se llegó a la conclusión de que el acceso de la mujer al crédito aumentaba también el uso de métodos anticonceptivos (Schuler y otros, 1997). No obstante, también se observó una dimensión negativa: la predisposición de la comunidad de donantes y de las organizaciones de desarrollo internacionales a recompensar el éxito financiero por sobre todas las cosas podría haber dado lugar a prácticas bancarias en detrimento del bienestar de la mujer cuando la sostenibilidad financiera estuviera en peligro. Se informó que los empleados del Banco y los miembros de los grupos a los que pertenecían las prestatarias ejercían sobre éstas una gran presión para que reembolsaran los préstamos puntualmente, en lugar de tratar de promover la responsabilidad colectiva y apoyar a las prestatarias, según había previsto originalmente el Banco (Rahman, 1999).
243. En muchos otros estudios recientes llevados a cabo en distintas partes del mundo se aboga por un enfoque más prudente (y hasta escéptico) del papel de las microempresas (y, por extensión, del microcrédito) en la esfera del desarrollo Véase un análisis comparativo de diversos programas de microfinanciación en distintas partes del mundo, en Hulme y Mosley, 1996.. En uno de esos estudios en que se examinaban los efectos de los programas de microfinanciación en tres países africanos (Ghana, Kenya y Malawi), se llegaba a la conclusión de que éstos no tenían un efecto "apreciable" o "sostenido" en sus beneficiarios y se recomendaba moderación respecto de la "fascinación de los donantes" con la microfinanciación, tendencia que puede hacer desviar la atención de otras intervenciones esenciales y posiblemente más pertinentes (Buckley, 1997). En otro estudio reciente hecho en Kenya se comprobó que del 15% de las microempresas rurales que constituían la única fuente de ingresos para los hogares, ninguna había generado un nivel de ingresos que sobrepasara el nivel de pobreza absoluta, de acuerdo con la definición del Banco Mundial El Banco Mundial define el nivel de pobreza absoluta como el nivel mínimo de gastos que se consideran necesarios para satisfacer las necesidades alimentarias de una persona más, el consumo de algunos productos necesarios que no son alimentos.. Desde el punto de vista estadístico, el hecho de que estas microempresas tuvieran acceso al microcrédito no influyó en forma significativa el ingreso que podían obtener (Daniels, 1999). Pero resultó sorprendente comprobar que tampoco tenía mucha importancia para su desempeño el hecho de que esas microempresas pertenecieran a mujeres o a hombres.En cambio, en otro estudio llevado a cabo en la República Dominicana se observaron diferencias apreciables a ese respecto. En las microempresas de propiedad de mujeres, éstas trabajaban más horas por una remuneración más baja que los hombres. Las empresas pertenecientes a las mujeres también estaban más estrechamente vinculadas con la familia, pues dependían más de las redes de familiares para obtener la mano de obra y crédito En todos los programas de microcrédito que se han puesto en práctica en distintas partes del mundo, preocupa sobremanera la cuestión de la capacidad de la mujer de mantener el control de los préstamos que recibe (Goetz y Sen Gupta, 1996).. En el estudio también se comprobó que la vasta mayoría de las microempresas, independientemente de que pertenecieran a mujeres u hombres, servían más como medio de supervivencia que como instrumento de potenciación de la actividad empresarial (Cottam, 1993).
2. Reestructuración de la división del trabajo en el hogar
244. En muchas regiones del mundo en desarrollo, los propietarios pobres de pequeñas parcelas se adaptan a la liberalización del mercado reestructurando su principal recurso, que no suele ser más que el trabajo de los integrantes del hogar a los que pueden recurrir. Aunque las pautas de adaptación reales pueden variar marcadamente en distintas partes del mundo, el principio básico parece ser prácticamente el mismo. Los hogares rurales tratan de hacer frente a las incertidumbres de la economía de mercado ante la falta de una estructura institucional oficial o jurídica eficiente que pueda prestarles asistencia para ajustarse a la evolución de condiciones económicas. A fin de reducir al mínimo la inseguridad de su ingreso, procuran diversificar su base de recursos, lo que a menudo significa simplemente reestructurar la división del trabajo en el hogar (en función del género). Dado que la migración definitiva ha dejado de ser una opción viable en los últimos años, algunos miembros del hogar se quedan en su parcela mientras otros buscan trabajo temporal en otra parte, lo que ha dado lugar a la llamada "pluriactividad" Le Heron (1991) ha utilizado el término "pluriactividad" para describir las actividades múltiples a que se dedican las familias de agricultores. Le Heron observa que, en Nueva Zelandia el grado de pluriactividad aumentó inicialmente en respuesta a la reducción de los ingresos de los agricultores desde 1985, y que la pluriactividad ha persistido a pesar de que disminuyó la presión económica. (Le Heron, 1991) o "mano de obra agrícola flotante" Este concepto se utiliza para indicar la institucionalización de una estructura de oferta de mano de obra, en particular en los países donde gran parte de la población aún se dedica a la agricultura. Este concepto difiere del concepto convencional de mano de obra agrícola de las relaciones precapitalistas, así como del concepto de mano de obra libre asociado con el capitalismo. (Ertürk, 1998).
245. En su juventud, las mujeres están especialmente recargadas de trabajo, pues deben atender a los hijos pequeños, hacer las tareas domésticas y dedicarse a actividades de producción. El trabajo doméstico que realizan es indispensable e irremplazable, lo cual no sucede con el de los hombres (Tully, 1990). Los hombres podrían tener más flexibilidad que las mujeres para cambiar el tipo y el horario de trabajo en función de las oportunidades que se les presentan. Dado que las mujeres no tienen el mismo grado de movilidad que los hombres, su trabajo tiene un costo de oportunidad más bajo y, por lo tanto, tienden a realizar tareas que requieren mucha mano de obra y producen un ingreso exiguo. En consecuencia, en muchas regiones, las mujeres soportan una carga de trabajo cada vez mayor, pues deben dedicarse a tareas agrícolas de baja productividad que tradicionalmente hacían los hombres, en tanto que éstos buscan trabajo mejor remunerado fuera del campo. Los hijos, en los primeros años de formación de la familia, representan un costo para el hogar. En los años siguientes pasan a ser un activo que permite cierta flexibilidad en la asignación y organización del trabajo, con lo que aumenta la seguridad del ingreso familiar (Ertük, 1994).
246. Por ejemplo, en el Oriente Medio, los hombres se dedican a tareas de construcción (o a otras formas de trabajo asalariado) en las ciudades, mientras que las mujeres, que tienen menos movilidad por razones culturales, se dedican a trabajos remunerados en sus poblados o en los alrededores. Análogamente, en los países del África subsahariana, los hombres todavía tienden a constituir la mayoría de los trabajadores migratorios que se trasladan a las ciudades y las minas en busca de empleo. En muchos casos, los hombres mantienen estrechos vínculos con su lugar de origen y regresan ocasionalmente para ayudar durante la cosecha y en otros períodos de gran demanda.
247. Sin embargo, esta pauta de división del trabajo en función del género ha ido cambiando en algunas regiones donde la industrialización, estimulada por las exportaciones, ha creado una fuerte demanda de mano de obra femenina. En los últimos años, en Asia oriental y en algunas partes de América Latina, las mujeres han constituido la mayoría de los trabajadores migratorios. En esas regiones, es más probable que los hombres permanezcan en el campo y que las mujeres se trasladen a otra parte para obtener un ingreso en efectivo. Ante el aumento de la pobreza y la inseguridad del ingreso familiar, las mujeres del medio rural, en especial las solteras, han emigrado para trabajar en fábricas, en zonas de libre comercio y en agroindustrias dedicadas a la exportación para ayudar a sus familias a sobrevivir. Por ejemplo, en un estudio llevado a cabo en Sri Lanka, el 60% de las mujeres que trabajaban en la zona de libre comercio provenía de familias rurales que no poseían tierras que ocasionalmente se dedicaban a tareas agrícolas, y el 20% pertenecía a familias que practicaban la agricultura de subsistencia. Esas mujeres emigraban debido a la extrema pobreza de sus familias y a que no tenían oportunidades de empleo en su lugar de origen excepto el trabajo agrícola ocasional y la venta de alimentos (Goonatilake y Goonesekere, 1988). Además de encontrar empleo en las cadenas de montaje que requieren gran cantidad de mano de obra en las zonas francas industriales, las mujeres han estado emigrando en números cada vez mayores para trabajar como empleadas domésticas o en la industria del esparcimiento Véase también el capítulo III.C. (Ghosh, 1998; Naciones Unidas, 1995, 1996b).
248. Sin embargo, al igual que los hombres que emigran, la mayoría de las mujeres no suelen tener la opción de la migración permanente. Dentro de las fronteras nacionales, el aumento del desempleo, de la pobreza y de la congestión en las grandes ciudades ha hecho que la migración permanente a los centros urbanos sea una opción menos viable. Entretanto, desde los decenios de 1960 y 1970, las restricciones al desplazamiento internacional de trabajadores han aumentado en forma notable. Por ello, paradójicamente, en la era de la mundialización, la movilidad de la mano de obra a través de las fronteras nacionales no ha aumentado a un ritmo comparable al del aumento de la movilidad de capitales. Las oportunidades de migración permanente se han vuelto escasas, justamente en una época en que la liberalización del mercado en el sector de la agricultura ha creado más presión para abandonar el campo. Al reducirse las perspectivas de migración permanente de mano de obra en gran parte de las zonas rurales del mundo en desarrollo, el desplazamiento estacional o temporal de trabajadores ha pasado a ser el modo de supervivencia de muchos hogares. Gracias al dinero que envían los familiares que han emigrado temporalmente o para conseguir trabajo estacional, hasta las unidades de producción agraria marginales han llegado a ser viables, y los hogares rurales pueden sostenerse como pequeños propietarios independientes. Dado que muchas unidades de producción agraria pequeñas y marginales son ahora sostenibles, este proceso también ha borrado la distinción entre la fuerza de trabajo rural y la urbana (Ertük, 1998).
3. Organización
249. Mediante la participación en organizaciones rurales, los hombres y mujeres campesinos pueden fortalecer su posición en un medio en el que influyen cada vez más las fuerzas del mercado. No obstante, las formas convencionales de organización del trabajo, como los sindicatos, quizá no sean los mejores instrumentos para proteger los derechos de las trabajadoras rurales. Por un lado, parte del problema podría radicar en la dificultad de organizar a los trabajadores de las zonas rurales, debido a que los lugares de trabajo están dispersos y aislados y debido también a que la fuerza de trabajo abarca a trabajadores por cuenta propia, trabajadores familiares no remunerados y trabajadores asalariados. Esas dificultades podrían verse agravadas por los bajos niveles de educación de la mujer y su falta de tiempo para organizarse, así como por los sistemas de valores y las estructuras de poder tradicionales que excluyen a la mujer de la vida pública (Bullock, 1994). Por otro lado, otro aspecto del problema podría ser el favoritismo hacia el hombre en las estructuras sindicales. Por ser estructuras jerárquicas políticas dominadas por hombres, los sindicatos podrían ser renuentes a aceptar a las mujeres como trabajadoras agrícolas por derecho propio y desalentar su participación. Cuando las mujeres participan en esas organizaciones, raramente ocupan puestos directivos (Bullock, 1994; Heyzer, 1987).
250. Según un estudio sobre las trabajadoras de plantaciones en Sri Lanka, incluso en los casos en que la actividad de los sindicatos ayudaba a eliminar diferencias salariales entre el hombre y la mujer, las afiliadas consideraban que sus peticiones para obtener más oportunidades de educación, mejores servicios de salud y condiciones de higiene aceptables recibían escasa prioridad en el contexto de las demandas sindicales presentadas a las juntas directivas de las plantaciones (Samarasinghe, 1993). A pesar de que los sindicatos internacionales del sector agrícola han promovido vigorosamente la igualdad de género y han adoptado políticas activas de apoyo, aún sigue siendo difícil lograr que los principales dirigentes de los sindicatos nacionales y locales pongan en práctica esas políticas (FAO, 1995b).
251. No obstante, en Nicaragua, los sindicatos rurales aparentemente están dispuestos a aceptar la participación cada vez más directa y activa de las mujeres, que constituyen casi la mitad de sus afiliados. Por ejemplo, presionado por las exigencias de las trabajadoras, en las negociaciones sindicales de los contratos el sindicato de trabajadores agrícolas dio prioridad a, entre otras cosas, a las prestaciones por maternidad y servicios de lavandería y cuidado de los niños. Hacia fines del decenio de 1980, el 35% de los cargos directivos de ese sindicato estaban ocupados por mujeres, y se construyeron 108 guarderías rurales utilizando recursos de empleadores locales y de organizaciones internacionales (Pérez–Alemán, 1992).
252. Las organizaciones de trabajadores rurales Las organizaciones de trabajadores rurales tienen el mandato de defender los intereses de los trabajadores rurales de todas las categorías que, de acuerdo con la definición establecida en la recomendación 149 de la OIT, son todas las personas que trabajan en tareas agrícolas, artesanías u ocupaciones conexas en la esfera rural, ya sea en carácter de asalariado o de persona empleada por su cuenta. constituyen otro medio eficaz para potenciar a la mujer rural. Estas organizaciones son un tipo de sindicatos que funcionan en el plano local y tienen por objeto mejorar las condiciones de vida de sus afiliados. Las organizaciones de trabajadores rurales están integradas no sólo por asalariados y trabajadores agrícolas, sino también por agricultores y empresarios marginales que trabajan por cuenta propia. Estas organizaciones son importantes porque a menudo constituyen el único medio de acceder a los trabajadores marginales. Si bien la composición de las organizaciones difiere mucho de un país a otro, representa aproximadamente entre el 7% y el 15% de las personas que trabajan en la agricultura, la silvicultura y la industria pesquera en todo el mundo, de las cuales entre el 25% y el 40% son mujeres. Las organizaciones de trabajadores rurales desempeñan las siguientes funciones: a) prestan asistencia a sus afiliados para lograr mejores condiciones de trabajo y de tenencia de la tierra presionando para lograr avances en la legislación y mediante la negociación; b) prestan sus propios servicios de apoyo a los trabajadores agrícolas o presionan para obtenerlos del gobierno o de los organismos de desarrollo; c) apoyan el fomento de actividades remunerativas en el marco de empresas económicas de pequeña escala (Bullock, 1994; FAO, 1994).
253. Sin embargo, las mujeres del medio rural pueden ser renuentes a organizarse si consideran que ello podría costarles su empleo. Organizarse para obtener mejores condiciones de trabajo puede privarlas de la "ventaja comparativa" que buscan las empresas al contratar mano de obra femenina barata. Las empresas simplemente pueden trasladarse a otras zonas donde los trabajadores no estén protegidos, con lo cual desaparecen las fuentes de trabajo. Dada la dependencia de la mujer del trabajo asalariado no agrícola y su aparente preferencia por este tipo de trabajo, la organización de las trabajadoras en estas circunstancias puede llegar a ser una espada de doble filo (Sachs, 1996).
254. Como se ha indicado antes en mayor detalle, en los proyectos y programas de desarrollo también se han hecho grandes esfuerzos por ayudar a las mujeres a organizarse en grupos solidarios como, por ejemplo, cajas de ahorro populares, organizaciones de autoayuda y bolsas de trabajo. La pertenencia a dichas organizaciones ha ayudado a cada una de sus integrantes a aunar esfuerzos y combinar ahorros para mejorar su situación económica y fortalecer su posición mediante una mayor participación en los procesos de desarrollo y de adopción de decisiones.
V. Transformación del entorno de la política pública
255. Las ventajas de las inversiones de cartera en una economía pueden ser sustanciales si las condiciones son adecuadas. Cuando las entradas de capital se utilizan para financiar gastos empresariales productivos, estimulan el crecimiento económico y por lo tanto pueden beneficiar tanto a las mujeres como a los hombres en materia de empleo y salarios. Sin embargo, se requiere la presencia de instituciones de apoyo a fin de asegurar la estabilidad económica y un crecimiento económico sostenido. Lamentablemente, como las entradas de capital suelen ser muy inestables en el marco institucional actual, no se puede dar por sentado que tendrán una repercusión positiva.
256. El entorno económico internacional, caracterizado por corrientes financieras no reguladas, tiende a reducir, por una parte, la estabilidad económica y, por la otra, la capacidad de los países de aplicar políticas anticíclicas para combatir las recesiones. Esas tendencias suelen perjudicar a las mujeres de una forma desproporcionada ya que las recesiones las afectan más duramente por dos razones. En primer lugar, en el sector estructurado, las mujeres tienden a perder sus empleos más rápido que los hombres y las indemnizaciones por desempleo y las prestaciones de seguridad social que reciben son de menor cuantía. En segundo lugar, en comparación con los hombres, las mujeres asumen mayor responsabilidad en el amortiguamiento de los efectos negativos de la recesión para sus familias. Las mujeres trabajan más arduamente en el hogar y dedican más tiempo a la búsqueda de mejores precios y al cuidado de otros miembros de la familia.
257. Aun cuando no haya recesión, con la mayor integración de la economía mundial, sobre todo en los países en desarrollo, parece haber aumentado la necesidad de que la familia vele por su propio bienestar (y por ende, aumentan las exigencias impuestas a las trabajadoras no remuneradas) por las siguientes razones. En primer lugar, salvo pocas excepciones, el aumento de la desigualdad en los ingresos ha dado lugar a un incremento de los índices de pobreza en la mayoría de las regiones del mundo desde el decenio de 1980 Véanse más detalles sobre las tendencias de la pobreza desde el decenio de 1980 en PNUD (1998, 1997), OIT (1996c) y Berry y Stewart (1996).. En segundo lugar, el mercado laboral se ha vuelto más inestable debido a que han aumentado las corrientes intersectoriales de mano de obra como resultado de los ajustes a los mercados mundiales, por una parte, y la tasa de reposición de la mano de obra como resultado del incremento de las formas irregulares de empleo, por la otra. En tercer lugar, por razones también vinculadas en parte a la mundialización, en la mayoría de los países parece haber disminuido la capacidad del Estado para movilizar recursos con fines redistributivos, lo que ha conducido a una reducción de los gastos sociales per cápita en vivienda, nutrición, salud y educación. Por lo tanto, un aspecto saliente de la mayor apertura de las economías nacionales parece haber sido la disminución de la protección social, con la familia como proveedor de última instancia.
258. En el resto del capítulo se analizan desde la perspectiva del género determinados aspectos de la mundialización que efectivamente a) limitan la política macroeconómica, b) aumentan la volatilidad y la inestabilidad económicas, y c) reducen la capacidad del Estado de recaudar recursos con fines distributivos, lo que menoscaba la protección social.
A. Tendencia deflacionaria de la política macroeconómica
259. La liberalización financiera tiende a acentuar los altibajos de los ciclos económicos en los países que reciben corrientes de capital. Los capitales entran cuando la economía funciona bien y aceleran aún más el crecimiento, pero salen rápidamente cuando los indicadores macroeconómicos muestran signos de empeoramiento, lo que agudiza el decrecimiento económico. Al mismo tiempo, la dependencia de las corrientes de recursos financieros limitan la capacidad de un país para aplicar políticas anticíclicas encaminadas a combatir las recesiones y contrarrestar los efectos de las crisis financieras en el sector productivo de la economía (OIT, 1999). A fin de ganar la confianza de los mercados financieros (y reducir de ese modo al mínimo el riesgo de que se produzca una inversión brusca de las corrientes de capital), los gobiernos controlan los déficit fiscales limitando sus gastos y manteniendo tasas de interés altas. Esas medidas, a su vez, suelen tener un efecto deflacionario, ya que mantienen el empleo y el aumento de la producción por debajo de los niveles que sería posible alcanzar.
260. Los gobiernos pueden ser o no plenamente conscientes de los costos que neutralizan los beneficios derivados de las corrientes de capital, pero en todo caso el cambio del entorno mundial los impulsa a adoptar políticas para atraer capitales. La necesidad primordial de obtener recursos financieros puede así inducir a los gobiernos a adoptar políticas macroeconómicas que pueden oponerse a algunos objetivos del desarrollo.
261. Cabe preguntarse qué políticas pueden adoptar los gobiernos para influir en la entrada de capital financiero. En la práctica, hay dos condiciones básicas que atraen corrientes de capital en su búsqueda de rentabilidad por todo el mundo, a saber, tasas de interés elevadas y tasas de inflación bajas. Esas condiciones indican a los inversionistas que pueden prever una alta tasa de rendimiento de sus inversiones financieras. Las tasas de interés elevadas atraen capitales por razones evidentes: son indicativas de la tasa de rendimiento de una inversión financiera. En cambio, las tasas de inflación bajas aseguran que el valor real de esa inversión no se reducirá con el tiempo. Esas dos condiciones establecen los parámetros de la política monetaria oficial de los países que están tratando de atraer capitales.
262. En general, los gobiernos han respondido a la necesidad imperiosa de mantener tasas de interés elevadas. En sus esfuerzos por establecer su "credibilidad" en los mercados financieros, han contribuido al aumento de las tasas de interés a nivel mundial a fin de estabilizar las corrientes de capital. Los datos disponibles indican que en el decenio de 1990 esas tasas alcanzaron niveles sin precedentes en todo el mundo (Eatwell, 1996).
263. Por cuanto se considera que los déficit fiscales son inflacionarios y provocan desagrado en los mercados financieros, los inversionistas también pueden esperar que los gobiernos adopten políticas de contracción fiscal. Por su parte, las políticas monetarias restrictivas sirven para frenar las tendencias inflacionarias de la economía porque mantienen bajos los precios y protegen el valor real de las inversiones. En conjunto, las políticas monetarias restrictivas y la austeridad fiscal necesaria para atraer capitales mundiales tienen efectos que podrían ser diametralmente opuestos a los que producen las corrientes de capital. Si bien estas últimas estimulan el crecimiento, las primeras debilitan la demanda agregada y, por tanto, tienden a retardar el crecimiento.
264. La información existente indica que los efectos de la tendencia deflacionaria podrían predominar sobre los efectos positivos de las corrientes de capital. Los datos sobre las tasas de inversión durante el período de liberalización financiera indican que, en los últimos 20 años, las inversiones como porcentaje del PIB han tendido a disminuir. Además, esa disminución ha sido más marcada en la mayoría de las regiones a fines del decenio de 1980, al generalizarse cada vez más la liberalización del capital. Por ejemplo, en las tres cuartas partes de los países de la OCDE, como también en el 90% de los países de América Latina, la relación inversión–PIB fue inferior en el decenio de 1980 que en el de 1960. Solamente en Asia oriental y sudoriental fueron persistentemente elevadas las tasas de inversión en el decenio de 1980 (Felix, 1995). Asimismo, las tasas de aumento del PIB per cápita también han tendido a disminuir desde el decenio de 1980 hasta la actualidad, en comparación con los decenios de 1960 y 1970. Esa tendencia es evidente en todas las regiones, incluso en Asia oriental y sudoriental, a pesar de que allí la tasa de inversión como porcentaje del PIB ha ido en aumento. Por tanto, uno de los efectos importantes de las tendencias recientes de la liberalización financiera ha sido la desaceleración de las tasas de inversión y crecimiento. Ello se debe fundamentalmente a las políticas macroeconómicas que los gobiernos tienen que adoptar a fin de atraer y retener capitales.
1. Efectos del estancamiento económico desde el punto de vista del género
265. Los datos provenientes de distintas regiones del mundo indican que las recesiones, el estancamiento económico y el crecimiento lento tienen más efectos negativos en el empleo de las mujeres que en el de los hombres. Por ejemplo, en la Unión Europea, el aumento del desempleo debido al crecimiento lento parece haber afectado más a las mujeres. En Europa central, el empleo y las tasas de actividad de la mujer han disminuido tanto en cifras absolutas como en comparación con la de los hombres en el período de 1985 a 1997. En Hungría, el empleo disminuyó un 40% en el caso de las mujeres y un 30% en el caso de los hombres. Asimismo, en la Federación de Rusia, el empleo de las mujeres disminuyó en el 21% en ese mismo período, mientras que el de los hombres disminuyó en el 6%.
266. En los Estados Unidos de América, donde el crecimiento lento no ha provocado un aumento del desempleo sino una disminución de los salarios, los efectos han sido diferentes para hombres y mujeres. Como los aumentos del salario mínimo no se han mantenido a la par de la inflación, su valor en términos reales es inferior al que tenía en 1969. Esto ha afectado más a las mujeres que a los hombres porque ocupan un número desproporcionadamente mayor de empleos de salario mínimo o cercano al mínimo. Estos resultados no contradicen el hecho de que se está reduciendo la diferencia de salarios basada en el género, como se explica en el capítulo II, ya que ello se debe fundamentalmente a la tendencia decreciente de los salarios de los hombres, pero sí indica una mayor polarización de los ingresos entre las mujeres.
267. En muchos países en desarrollo, la lentitud del crecimiento, sumada al costo creciente de la competencia que se analiza en el capítulo III, ha causado una reducción del empleo en el sector estructurado. En esas condiciones, desde principios del decenio de 1990 el empleo de las mujeres en el sector estructurado ha tendido a disminuir en comparación con el de los hombres (Standing, 1997). En los últimos años, el aumento de la tasa de actividad de la mujer se atribuye en gran medida a la generalización del empleo más flexible y del empleo en el sector no estructurado. La tendencia ascendente del empleo por cuenta propia (indicativo del trabajo en el sector no estructurado) es particularmente notable en América Latina, donde el crecimiento ha sido lento en los últimos años.
2. Los prejuicios basados en el género en los sistemas de seguridad social
268. La participación creciente de la mujer en formas irregulares de empleo la ha dejado más vulnerable en cuanto a la seguridad en el empleo y la protección social. Ello se debe en parte a desigualdades basadas en el género en lo que respecta al acceso a los sistemas de seguridad social, lo que hoy día puede ser más perjudicial para la mujer que en épocas pasadas.
269. En los países industrializados, los sistemas tradicionales de seguridad social se han basado en el concepto tradicional de la mujer como cónyuge dependiente, y los ingresos de la mujer han sido considerados ingresos complementarios para la familia. Algunos países han tomado medidas para adaptar su legislación de seguridad social a las nuevas realidades creadas por la creciente participación de la mujer en el empleo remunerado y la modificación de las estructuras familiares, incluido el aumento del número de hogares encabezados por mujeres y el número de hogares con doble ingreso, pero aún subsisten desigualdades notables en función del género. Las formas directas e indirectas de discriminación basadas en el género son las causas fundamentales de esas desigualdades, y se manifiestan en el alcance de las prestaciones y la seguridad social.
270. Incluso si se eliminan las prácticas discriminatorias al elaborar programas, la mujer seguirá en una situación de desventaja en cuanto a protección social mientras las prestaciones de seguridad social sigan vinculadas al empleo en el mercado laboral donde subsisten profundas desigualdades por razón de género. Las mujeres con empleos remunerados han adquirido derechos independientes a la protección de la seguridad social respecto de la mayoría de las contingencias, incluidos los derechos de pensión, el seguro médico, el derecho a una indemnización por desempleo y la protección contra los accidentes de trabajo. Pero esos derechos representan prestaciones muy inferiores a las de los hombres, porque están vinculadas al trabajo y, como hemos visto, la remuneración media de la mujer es más baja que la del hombre y su acceso a los empleos, especialmente a los bien remunerados, es más limitado. Así, todo factor que constituya una desventaja para la mujer en materia de empleo remunerado también afectará negativamente su nivel de protección de la seguridad social.
271. En los Estados Unidos de América, por ejemplo, donde también es más probable que las mujeres trabajen en empleos irregulares o a tiempo parcial, muchas no reúnen los requisitos para recibir indemnización por desempleo en caso de perder sus puestos, ya que el sistema está fundamentalmente diseñado para personas que trabajan a tiempo completo todo el año. En consecuencia, las mujeres jefes de familia que pierden sus empleos irregulares con frecuencia han tenido que recurrir al sistema de bienestar social, a falta de otro programa de seguro de desempleo. No obstante, debido al desmantelamiento de ese programa en 1995, muchas más mujeres y niños corren el peligro de caer en la pobreza.
272. En los países en desarrollo, donde los planes de seguridad social se elaboraron siguiendo el modelo de los primeros sistemas europeos y se vincularon al empleo remunerado, la protección limita a los trabajadores asalariados, y aún en ese caso la protección plena (para hombres y mujeres) es limitada. Por tanto, sólo una pequeña fracción de los trabajadores recibe prestaciones de seguridad social. Por último, en algunos países, como resultado del alto porcentaje de hombres que emigran a los centros urbanos, o de la transferencia de la mano de obra masculina a empleos no agrícolas, las mujeres se ocupan cada vez más de las tareas agrícolas que han abandonado los hombres. Esas mujeres, además de tener ingresos muy bajos, por lo general no están protegidas por ningún plan de seguridad social.
273. En las economías en transición, la liberalización económica ha socavado los sistemas de protección social en virtud de los cuales las mujeres disfrutaban de un trato favorable en cuestiones relacionadas con la maternidad y el cuidado de los hijos. El mercado laboral y las familias se están adaptando a una época en que el apoyo estatal a la familia se ha reducido marcadamente. Las mujeres fueron las que resultaron afectadas más rápida y gravemente por esas reducciones de los ingresos no salariales de la mano de obra, ya que sobre ellas recae la responsabilidad social primaria del cuidado de los hijos y el mantenimiento del hogar.
B. El aumento de los riesgos y la inestabilidad
274. Uno de los rasgos característicos de la mundialización es la rapidez con que las corrientes de capital responden al cambio de las condiciones económicas. Esa característica es evidente en los mercados financieros. La eliminación de las normas que restringen los movimientos del capital permiten actualmente a los inversionistas responder en forma casi instantánea a las diferencias en la rentabilidad prevista independientemente de las fronteras nacionales. Esa característica de los mercados financieros liberalizados es la que da lugar a un aumento de la inestabilidad y genera costos que podrían neutralizar los beneficios derivados de la movilidad del capital.
275. Los riesgos que corre un país al permitir la libre entrada y salida de las corrientes internacionales de capital se deben a las repercusiones de una inversión repentina de las corrientes de entrada. En los últimos tiempos, el mundo ha experimentado varias crisis financieras en que grandes incrementos de las entradas de capital posteriormente dieron paso a salidas igualmente grandes y rápidas. En muchos casos ocurre que las propias corrientes de entrada en última instancia contribuyen a la salida de capitales por los efectos que tienen en las condiciones macroeconómicas. La secuencia de los acontecimientos suele ser la siguiente: las grandes entradas de capital conducen a un rápido aumento del crédito bancario; ello estimula la actividad económica, que a la larga tiende a impulsar la inflación. En consecuencia, se sobrevalora la moneda nacional. Esto hace que disminuyan las exportaciones y aumenten las importaciones, lo que genera un desequilibrio comercial. Los inversionistas extranjeros comienzan entonces a prever una devaluación de la moneda, y su reacción frente a estas deficiencias macroeconómicas, a saber, inflación creciente, déficit comercial y sobrevalorización de la moneda, finalmente precipita la fuga de capitales.
1. Un estudio de la inestabilidad: la crisis financiera de Asia
276. Los acontecimientos que tuvieron lugar en Asia, región que había sido elogiada por su apertura al comercio, las inversiones y las corrientes financieras, ponen de relieve los riesgos de la inestabilidad de las corrientes de capital. Muestran que, si bien el acceso al capital a nivel mundial puede generar algunos beneficios, el costo para las economías nacionales también puede ser enorme.
277. El crecimiento sin precedentes de las economías de Asia durante los últimos 20 años o más es bien conocido. La reciente expansión económica siguió a una ola de inversiones japonesas directas a mediados del decenio de 1980. El optimismo que inspiraban las economías asiáticas y el convencimiento de que continuarían creciendo rápidamente se reflejaron en la precipitada afluencia de capitales extranjeros a la región en los últimos años. Gran parte de las entradas de capital consistía en préstamos a corto plazo y no préstamos a largo plazo ni inversiones extranjeras directas más estables.
278. Existen opiniones divergentes acerca de las causas del pánico financiero que cundió primero en Tailandia en mayo de 1997. Las enormes entradas de capital habían conducido a un aumento de la inflación, la valorización de las monedas nacionales y, por último los desequilibrios de la balanza comercial. Algunos opinan que el deficiente sistema bancario había canalizado fondos extranjeros hacia inversiones no rentables. Otros afirman que las entradas de capital fueron demasiado rápidas y no fue posible absorberlas productivamente, como indica el alto nivel de inversiones especulativas en bienes raíces.
279. Independientemente de las causas, cuando comenzó la ola de quiebras bancarias en Tailandia, en mayo de 1997, los bancos y los inversionistas extranjeros rápidamente perdieron la confianza y vendieron sus activos financieros, lo que provocó la caída estrepitosa del valor de la moneda nacional y de los precios de los activos en Tailandia. Esto indujo a los inversionistas a reexaminar sus carteras en otros países de la región y a cuestionar la capacidad de los prestatarios de amortizar los préstamos. Se produjo entonces una estampida financiera de Asia que provocó la salida de cerca de 100.000 millones de dólares de la región en los últimos meses de 1997 (Griffith–Jones, 1998). Las consecuencias fueron particularmente graves para Tailandia. Mientras que en 1995 la entrada neta de capital representó el 12,7% de su PIB, la salida de capital provocada por el pánico financiero equivalió a alrededor del 10,7% del PIB. Muchos están de acuerdo en que los mercados financieros reaccionaron de forma muy exagerada a las condiciones económicas de Asia y que esa exageración ha tenido profundas consecuencias negativas en las esferas económica y social en la región.
280. En las tres economías más afectadas, Indonesia, Tailandia y la República de Corea, la producción se contrajo bruscamente a raíz de la crisis, lo que provocó reducciones vertiginosas del empleo. Por ejemplo, en Indonesia, la producción se redujo más del 15% en 1998 y las tasas de desempleo se duplicaron del 5% en 1996 al 10% en 1998. Se calculó que en Tailandia el desempleo había aumentado del 1,5% al 5,6% en ese mismo período, mientras que en la República de Corea la tasa oficial de desempleo se cuadruplicó y llegó al 8% (Banco de Corea, 1999).
281. Debido a la inflación resultante de la devaluación y el aumento en el desempleo, los salarios reales también han disminuido drásticamente. Todavía no se dispone de datos fiables sobre Indonesia y Tailandia, sin embargo, las reducciones salariales aparentemente han sido muy considerables. La reducción de los salarios, sumada a la inflación creciente, ha causado una marcada reducción del ingreso real en esos países. El empeoramiento de la situación en Indonesia ha sido particularmente grave; ya que el poder adquisitivo de los grupos de ingresos bajos ha disminuido vertiginosamente. Se estima que el número de personas que vive en la pobreza en ese país ha aumentado de 22 millones a 100 millones, es decir, el 48% de la población. Se prevé que en 1999 el índice de pobreza seguirá aumentando y llegará al 66% si las condiciones económicas no mejoran (UNCTAD, 1999). En la República de Corea, los ingresos reales medios disminuyeron 5,5% entre el fin de 1997 y octubre de 1998 (Banco de Corea, 1999).
282. La crisis de Asia ha tenido distintas repercusiones en el resto del mundo. Por ejemplo, al desencadenarse la crisis asiática, los tipos de cambio de Sudáfrica fueron objeto de ataques especulativos, a pesar de la solidez macroeconómica del país. Aunque no se conocen exactamente las causas que los motivaron, salvo el aumento de la hipersensibilidad de los mercados financieros a la percepción de los riesgos, las autoridades sudafricanas se vieron obligadas a responder a esos ataques y a la salida de capitales aumentando las tasas de interés. Como esto ocurrió en un momento de un alto índice de desempleo y de crecimiento lento, el desempeño de la economía Sudafricana empeoró (UNCTAD, 1999).
2. Efectos de la crisis asiática en función del género
283. Los efectos negativos de la crisis en la mujer se intensifican debido a las desigualdades de género en los mercados de trabajo y en el hogar. En los mercados laborales de la región, las mujeres generalmente fueron las primeras en ser despedidas cuando estalló la crisis, fundamentalmente por dos razones. En primer lugar, los sectores y las empresas donde se concentraban las mujeres fueron los más afectados por la crisis. Muchos establecimientos pequeños del sector de las exportaciones, donde trabajaba un gran número de mujeres resultaron ser más vulnerables y quebraron en los primeros días de la crisis. En segundo lugar, incluso en las grandes empresas, las mujeres fueron las primeras en ser despedidas, lo que refleja un esfuerzo para proteger el empleo de los hombres, a los que se consideraba el "sostén de la familia". Los empleos de las mujeres no eran considerados tan importantes como los de los hombres y por lo tanto eran más prescindibles.
284. En el caso de Indonesia y Tailandia, todavía no se tienen suficientes datos sistemáticos para analizar las tendencias de los despidos según el sexo. No obstante, las organizaciones no gubernamentales y las secciones de mujeres de los sindicatos informan de manera anecdótica de que las mujeres han sido despedidas en mayor número que los hombres (OIT, 1998). En Corea, las mujeres perdieron sus empleos con una frecuencia dos veces mayor que los hombres, pese a que antes de la crisis las mujeres constituían la mano de obra preferida y la tasa de desempleo de los hombres era dos veces mayor (Wiltrout, 1998).
285. Como se ha señalado, en muchas economías en desarrollo los sistemas de seguridad social son rudimentarios y generalmente sólo abarcan a los trabajadores regulares. Por lo tanto, con esos sistemas muchas más mujeres que hombres, quedan desamparadas. Además, en Indonesia y Tailandia, los planes de seguridad social se han centrado en actividades encaminadas a la creación de empleos y a la generación de ingresos, y no en medidas de protección social. Incluso en la República de Corea, uno de los pocos países asiáticos que tiene un sistema de seguro de desempleo, muchas mujeres no están amparadas porque la legislación sólo se aplica a las empresas con cinco o más trabajadores. Han quedado excluídos los trabajadores a tiempo parcial y los que tienen menos de 10 años de antigüedad en el empleo. Debido a esa cobertura limitada, carecen de protección, el 40% de los trabajadores en su mayoría mujeres, que tienden a estar concentradas en empresas pequeñas (Ranis y Steward, 1998; Lee y Rhee, 1999). Esas cifras no incluyen a un gran número de mujeres que trabajan en el sector no estructurado o a domicilio.
286. Todo parece indicar que la reducción del empleo en el sector estructurado ha forzado a más personas a trabajar en el sector no estructurado. Además, muchas mujeres que no estaban empleadas antes de la crisis han comenzado a buscar trabajo en el sector no estructurado para compensar la reducción del ingreso familiar al perder sus trabajos sus esposos u otros varones de la familia. Sin embargo, ha resultado cada vez más difícil lograrlo, ya que los ingresos en el sector no estructurado han disminuido notablemente debido al excedente de mano de obra y a la reducción de la demanda.
287. Además, el aumento del desempleo y la pobreza en las zonas urbanas han repercutido en las zonas rurales, ya que muchos miembros de las familias ampliadas que viven en esas zonas dependen de las remesas de los familiares que trabajan en las ciudades (Robb, 1998). Lo mismo ha ocurrido con muchos trabajadores migratorios en los países afectados por la crisis. Como se señala en el capítulo III, la migración intrarregional aumentó rápidamente en los últimos 20 años en los países recién industrializados de Asia sudoriental. Se ha estimado que a mediados de 1997 había 2.500.000 trabajadores extranjeros en Malasia, 1.354.000 en el Japón, 1.260.000 en Tailandia, 450.000 en Singapur y 210.000 en la República de Corea, de los cuales una gran proporción tenía una situación irregular y eran ilegales (OIT, 1998b). Al reducirse la demanda de mano de obra a causa de la crisis, muchos migrantes se encontraron sin trabajo y debieron marcharse. Al agotarse la corriente de remesas, numerosas familias rurales han quedado totalmente desamparadas. En artículos publicados recientemente sobre Indonesia, Filipinas y Tailandia se menciona el número creciente de casos de familias desesperadas que han vendido a sus hijas para que trabajen como prostitutas.
288. La combinación de los ingresos decrecientes y la inflación ha hecho más difícil para las familias mantener el nivel de nutrición de antes de la crisis. En Indonesia, por ejemplo, donde la mujer tiene la responsabilidad de preparar los alimentos y realizar las tareas domésticas diariamente, la reducción del poder adquisitivo causa graves problemas. En Java han comenzado a aparecer indicios de malnutrición grave en relación con la crisis financiera (FNUAP, 1998). En un estudio se comprobó que la reducción del consumo en la familia debido a dificultades económicas suele afectar más a las mujeres y los niños que a los hombres (Robb, 1998).
289. El estrés sicológico, incrementado durante las épocas de crisis económicas, constituye una carga adicional, sobre todo para las mujeres, ya que según las expectativas sociales son las encargadas de velar por el estado de ánimo de la familia. Debido al bajo nivel de seguridad social en Asia, la pérdida de empleos y la pobreza han hecho que se dependa cada vez más de la familia, y todo parece indicar que ello ha causado graves dificultades familiares. Se ha informado de que las tasas de suicidio, el uso indebido de drogas y la violencia contra la mujer y los niños en el hogar han aumentado en la región después de la crisis (Shin y Chang, 1999; FNUAP, 1998).
290. Evidentemente, el costo humano de la crisis financiera tendrá repercusiones a largo plazo. Según el Ministerio de Educación de Tailandia, cerca del 6% de los escolares, es decir, alrededor de 500.000 alumnos de nivel primario y secundario, se han visto obligados a abandonar la escuela. Las estimaciones correspondientes a Indonesia son incluso más altas (FNUAP, 1998). Es muy probable que las niñas representen un porcentaje desproporcionadamente alto. En muchos países asiáticos, al igual que muchos otros países en desarrollo, las familias tienden a preferir a los hijos varones y, si se ven obligadas a elegir, lo más probable es que decidan invertir en la educación de los varones y no de las niñas (Odaga y Heneveld, 1995). Como está previsto que los hijos varones mantengan a sus padres cuando éstos lleguen a la vejez, muchos consideran que esa inversión es el equivalente de un plan de jubilación (Greenhalgh, 1985).
291. El empeoramiento de la atención médica es otra dimensión del costo humano. Por ejemplo, se redujeron los programas de salud pública para el tratamiento de pacientes con VIH/SIDA porque la devaluación incrementó notablemente el costo de los medicamentos importados. Debido a la reducción de los servicios de salud y al incremento de la prostitución, se prevé que las tasas de infección con el VIH aumentarán. La salud reproductiva también se ve amenazada. Las drásticas reducciones de los presupuestos gubernamentales han limitado incluso el suministro de información al respecto. Han aumentado los abortos en condiciones peligrosas para poner fin a embarazos no deseados y se han reducido los fondos dedicados a la prevención y el tratamiento de las enfermedades de transmisión sexual (FNUAP, 1998).
C. Debilitamiento del papel del Estado y deterioro de la protección social
292. En los países desarrollados el peso económico del Estado dentro del ingreso nacional es considerablemente más alto que en los países en desarrollo En los países miembros de la OCDE, el Estado genera y gasta casi el doble de recursos, en proporción al ingreso nacional per cápita, que en los países en desarrollo (el 48%, en comparación con el 26%, en 1990).. Además de tener mayor volumen, la actividad del sector público también tiene mayor alcance. Los países desarrollados se gastan una proporción más elevada del ingreso nacional en programas redistributivos encaminados a aumentar la equidad y la protección social y se benefician de un círculo virtuoso en el que la eficacia de la política de gastos del Estado crea una mayor cantidad de oportunidades de inversión rentable en el sector privado, lo cual genera crecimiento y prosperidad y proporciona a su vez los recursos necesarios para financiar el gasto público.
293. El Estado no siempre ha tenido un peso económico importante en las economías desarrolladas. Antes de la segunda guerra mundial el sector público representaba una proporción relativamente baja del PIB, tanto en Europa como en los Estados Unidos de América. Sin embargo, 50 años más tarde, el gasto estatal ha aumentado de forma espectacular, hasta alcanzar una media del 47% del PIB (Rodrik, 1997a). Durante este período, el aumento del gasto social ha impulsado la expansión de la dimensión económica del sector público, a medida que el rápido crecimiento, junto con una mayor apertura económica, han hecho que se exija cada vez más al Estado. Una de las causas de esta tendencia ha sido la creciente apertura con respecto a las fuerzas económicas internacionales que, como se menciona más arriba, son más volátiles que las que actúan en una economía cerrada. No es de sorprender, por lo tanto, que las economías pequeñas y abiertas, como las de Bélgica y los Países Bajos hayan tenido Estados de bienestar más amplios y abarcadores y un gasto estatal más elevado en programas sociales que las economías industrializadas más grandes y cerradas.
294. La mundialización hace más necesaria, por varios motivos, la existencia de una red de seguridad social. En primer lugar, tiende a provocar un aumento en la tasa de movimiento de personal y, por lo tanto, en el número de trabajadores que se encuentran en una situación de transición. Ello requiere una serie de gastos temporarios que, en algunos casos, se convierten en gastos a largo plazo, no sólo en concepto de seguros de desempleo sino también, indirectamente, en forma de apoyo económico para garantizar el acceso a la atención sanitaria y a una vivienda adecuada. Pero además de exigir una mayor protección social, la mundialización hace más necesaria la inversión en educación y capacitación para que la población activa del país pueda adaptarse fácilmente a los frecuentes cambios en las condiciones de competencia, típicas del entorno mundial Esto suele traducirse en "políticas activas en el mercado laboral". Estas políticas, cuyo objetivo es impedir que las personas más perjudicadas por los cambios pasen a engrosar las filas de los desempleados a largo plazo, suelen comprender medidas como la capacitación, la creación de empleo en el sector público, los subsidios salariales, el apoyo al autoempleo y una serie de servicios generales de búsqueda de empleo. Estas medidas se aplican ampliamente desde hace años en los países miembros de la OCDE y están comenzando a aplicarse actualmente en países de ingresos medios y países en transición (Fretwell y otros, 1999).. Por otra parte, dado que la mayoría de los trabajadores no cuenta con recursos suficientes para financiar su propia capacitación y educación, el Estado se ve cada vez más obligado a proporcionar los recursos necesarios para la inversión en capital humano Los gobiernos también deben invertir en infraestructura física a fin de hacer de su país un lugar atractivo para los inversores. Este gasto público suele ser complementario de la inversión privada porque facilita unos mayores beneficios a las empresas privadas. Singapur es uno de los países que han realizado importantes inversiones públicas en infraestructuras, y muchas empresas multinacionales señalan que el hecho de haberse instalado allí en lugar de en otros países de Asia se debe, en parte, a ello. .
295. Paradójicamente, pues, la viabilidad de una estrategia de crecimiento basada en la apertura y en la liberalización del mercado depende cada vez más de la capacidad del Estado de proteger a sus ciudadanos de las oscilaciones arbitrarias del mercado. El papel del Estado es fundamental para poder aprovechar las ventajas económicas de un entorno competitivo abierto, ya que las empresas no están en condiciones de asumir los costes de la protección social y, a la vez, mantenerse competitivas.
296. Las familias y comunidades se ven cada vez más presionadas, no sólo por el aumento de la inestabilidad y de la desigualdad salarial sino también por el debilitamiento de los lazos informales de solidaridad social fuera de la familia nuclear, incluso, dentro de ella.
297. En la situación actual de mundialización y liberalización de los mercados, la limitada capacidad del Estado de prestar protección social e invertir en capital humano parece haber quedado más patente. Además de las restricciones impuestas al gasto público, mencionadas más arriba en relación con la tendencia deflacionaria, también ha disminuido la capacidad del Estado de cobrar impuestos al capital.
1. Disminución de la base imponible
298. La movilidad del capital y la capacidad de las empresas multinacionales de establecerse en lugares donde los impuestos son bajos han erosionado la capacidad del Estado de recaudar ingresos a través de los impuestos. Durante los dos últimos decenios, los gobiernos de todo el mundo han reducido los impuestos sobre las sociedades y sobre la plusvalía. La reducción de las tasas impositivas más altas sobre el capital, que fue claramente uno de los elementos de la reforma impositiva de 1986 en los Estados Unidos de América, parece haber tenido repercusiones en el resto del mundo. En todos los países miembros de la OCDE, salvo Suiza y Turquía, la tasa impositiva media más alta descendió del 54% al 42% entre 1985 y 1990 (Grunberg, 1998). En muchos países también han disminuido las tasas impositivas locales sobre el capital, debido a la competencia entre provincias o Estados para atraer empresas mediante la reducción de impuestos o la concesión de moratorias fiscales. Muchos gobiernos han intentado compensar la disminución de los ingresos fiscales aumentando los impuestos sobre la nómina salarial. En la Unión Europea, por ejemplo, los impuestos sobre la nómina salarial aumentaron un 20%, mientras que los ingresos por impuestos sobre la plusvalía descendieron un 10%, entre 1980 y 1993. En los Estados Unidos de América se observó la misma tendencia. Se registró un aumento de las tasas impositivas relacionadas con factores más estables, como el trabajo, y un descenso de las tasas relativas a factores más variables, como el capital.
299. En los países en desarrollo se observó una evolución similar. Para atraer la inversión extranjera directa, los gobiernos tuvieron que conceder moratorias o exenciones fiscales a las empresas multinacionales, además de mantener unas tasas impositivas bajas. Para muchos países en desarrollo la liberalización del comercio y, por lo tanto, la eliminación (o reducción) de los aranceles sobre el comercio exterior, han supuesto una pérdida importante de ingresos fiscales. El carácter rudimentario de la administración fiscal de muchos de estos países hace que el cobro de aranceles suela ser la manera más eficaz de recaudar impuestos. Se calcula que el cobro de aranceles supone un coste administrativo de entre el 1% y el 3% del PIB, en comparación con el 10% que requiere la recaudación de impuestos sobre la renta (Banco Mundial, 1988). En muchos casos, la pérdida de ingresos fiscales debida a la liberalización del comercio puede haber sido equivalente a la tercera parte del total de los ingresos fiscales.
300. Otro factor que ha afectado negativamente la capacidad impositiva de los Estados ha sido la llamada fijación de precios de transferencia. Esto se refiere a la capacidad de las empresas internacionales de llevar una contabilidad que les permita reducir su carga fiscal. Las empresas pueden manipular las facturas de las transacciones internacionales que hagan dentro de la propia empresa de tal forma que los beneficios queden registrados en el país con las tasas impositivas más bajas. Paralelamente, pueden hacer que los beneficios más reducidos figuren en los registros contables de las sucursales ubicadas en países con impuestos elevados (Tanzi, 1995). Plenamente conscientes de esta práctica, los gobiernos anfitriones se han visto obligados a aplicar a las sociedades unas tasas impositivas más bajas y, por lo tanto, más competitivas.
301. Muchos países han intentado compensar el descenso de sus ingresos fiscales aumentando el impuesto sobre la renta, pero los resultados no han sido del todo satisfactorios. El cambio a un sistema tributario más regresivo, o sea uno que depende en mayor medida de los impuestos sobre la renta y sobre la nómina salarial, parece haber provocado cierto debilitamiento del apoyo público al gasto social. Durante todo el decenio de 1980, muchos países desarrollados eligieron gobierno sobre la base del compromiso político de reducir los impuestos y el gasto público. Durante aquellos años muchos decían que los gastos sociales habían creado un sistema perverso de incentivos para los pobres y que la intervención del Estado suponía un obstáculo para la capacidad de adaptación de los mercados en un período de rápidos cambios estructurales y tecnológicos. Los defensores de la ideología neoliberal, cada vez más populares, opinaban que la crisis fiscal que sufrían muchos países en todo el mundo podría tener su lado positivo si obligaba a los gobiernos a reducir el sector público. Muchos creían que, además de aumentar la eficacia, el "redimensionamiento" del Estado eliminaría el problema de la corrupción política, erradicando los ingresos creados por la intervención estatal en la economía, especialmente en los países en desarrollo. Sin embargo, en muchos casos, uno de los efectos negativos concomitantes ha sido el debilitamiento de unas estructuras de gestión pública ya de por sí frágiles.
302. Si bien resulta difícil establecer una relación causal, existen indicios de una asociación entre el debilitamiento de las estructuras de gestión pública (y por lo tanto de la capacidad administrativa de recaudar impuestos) y el fortalecimiento de la economía sumergida, que por su propia naturaleza no está sujeta a impuestos. En los países miembros de la OCDE, por ejemplo, se calculó que en 1978 la economía no sujeta a impuestos representaba entre el 6% y el 11% del PIB, mientras que en un estudio más reciente relativo a los países de la Unión Europea se concluye que esta cifra podría ascender al 25% del PIB. En los países en desarrollo, se calcula que la economía no sujeta a impuestos podría representar un porcentaje significativamente más alto (Grunberg, 1998).
303. Estas tendencias sugieren que el debilitamiento de la capacidad administrativa del Estado podría hacer disminuir aún más el ingreso público al fomentar la evasión fiscal. A medida que aumenta la presión para manipular o no aplicar las normas fiscales a cambio de pagos ilegales, las instituciones burocráticas corren el riesgo de caer en manos de intereses externos corruptos (Chambas, 1994, citado en Grunberg, 1998). Por una parte, el hecho de que el Estado tenga problemas fiscales puede crear la impresión de que el sistema de recaudación de impuestos es ineficaz, lo que a su vez puede incitar a la evasión de impuestos. Por otra parte, la reducción de los ingresos del sector público, perjudicial tanto para los salarios como para la seguridad laboral de los funcionarios, puede hacer que éstos estén más dispuestos a dejarse sobornar y permitir la evasión fiscal.
2. Cambios en las tendencias del gasto público
304. En todas las regiones del mundo, con la posible excepción del sur de Asia, la tendencia al alza de la actividad del sector público como proporción del ingreso nacional se ha detenido desde mediados de los años ochenta (Banco Mundial, 1997). El porcentaje del PIB representado por el gasto público ha aumentado ligeramente en los países miembros de la OCDE y en el África al sur del Sáhara, mientras que en el Oriente Medio y América Latina ha descendido y en el este de Asia se ha mantenido más o menos estable. En el conjunto de los países en desarrollo se ha registrado un ligero descenso.
305. En África y América Latina, muchos gobiernos que habían recurrido a fuentes de ingresos externas se encontraron con déficit presupuestarios insostenibles a medida que subieron las tasas de interés en los mercados internacionales a fines del decenio de 1970. En los años ochenta, el gasto público de la mayoría de esos países descendió significativamente en términos absolutos, a pesar de que permaneció relativamente estable en relación con los respectivos ingresos nacionales, que estaban disminuyendo debido a la recesión. Por otra parte, el gasto público en consumo e inversión disminuyó más rápidamente que el conjunto del presupuesto, porque el pago del servicio de la deuda fue representando una parte cada vez más importante del total del gasto público en aquellas regiones (en realidad, en todas). Esta situación también provocó una reducción de la proporción del presupuesto dedicada a la salud y la educación, lo cual supuso una reducción aún mayor de dichos gastos en proporción al ingreso nacional (Grosh, 1990, pág. 66). Ciertamente, en muchos países que experimentaron un rápido crecimiento de la población la disminución del gasto per cápita en estas esferas fue aún más pronunciada.
306. En la difícil situación de recesión que se vivió en el decenio de 1980, la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo optó por recortar en primer lugar las inversiones en capitales, en lugar de reducir los gastos corrientes en servicios y medidas de apoyo social. Pero, inexorablemente, aquellos recortes llevaron al deterioro de la infraestructura de los programas sociales. Los problemas se agravaron con los subsiguientes recortes de los gastos corrientes, a los que se recurrió cuando se agotó la posibilidad de seguir aplicando la medida políticamente menos polémica de reducir el gasto en capital El gasto público en salud y educación parece haber alcanzado proporciones estables semejantes en todas las regiones del mundo en desarrollo (entre 1988 y 1999 se registraron unas cifras medias del 3,4% del PIB para educación y el 3,7% para salud en el conjunto de los países en desarrollo). En los países de ingresos más bajos las cifras son aún más bajas: 2,8% para educación y 2,4% para salud (Van Adams y Hartnett, 1996, citando al PNUD, 1993).. A principios de los años noventa quedó claro que el ajuste había supuesto un precio muy alto en términos de bienestar y que este precio lo estaban pagando de manera desproporcionada los sectores más vulnerables de la población. En todos los países resultó cada vez más evidente que la situación de bienestar había empeorado para los pobres y, en particular, para las mujeres de hogares pobres En el contexto del ajuste estructural, los efectos negativos del descenso del gasto social para el bienestar de la mujer han sido ampliamente documentados (véase la próxima sección). Sin embargo, la magnitud e intensidad de dichos efectos adversos para el sistema de bienestar también ha sido objeto de debate (Banco Mundial, 1999). Por una parte, el gasto público como parte del ingreso nacional se estabilizó a uno de los niveles más altos de la historia en la mayoría de los países en desarrollo durante el decenio de 1980, lo que sugiere que ya era excesivo para empezar. Por otra parte, se argumenta que las reducciones del gasto social no siempre se han traducido en un empeoramiento de la situación educativa y sanitaria en la población. .
3. Macroeconomía del ajuste estructural y género
307. Ante la grave situación de sus balanzas de pagos, muchos países en desarrollo se vieron obligados a aplicar políticas de ajuste estructural y estabilización macroeconómica durante el decenio de 1980. Estos programas consistieron, por una parte, en medidas de austeridad encaminadas a mantener bajo control la demanda agregada y a reducir de este modo la inflación, el déficit presupuestario y el déficit de la cuenta corriente, y por otra parte, en políticas a largo plazo de liberalización comercial, desregulación y privatización.
308. Según los defensores de estas políticas, independientemente de cuál sea la causa inicial del desequilibrio macroeconómico, las crisis de las balanzas de pagos casi siempre se deben a una situación en la que la demanda de bienes comerciables La expresión se refiere a aquellos bienes que pueden comprarse o venderse en los mercados internacionales. supera la oferta. La solución debe residir, pues, en una mayor producción y un menor consumo de bienes comerciables. Se argumenta que si se permite el libre funcionamiento del sistema de mercado este resultado se producirá automáticamente, o en otras palabras, que los mercados pueden resolver y resolverán el problema, siempre que sean lo suficientemente flexibles. Por lo tanto, el objetivo general de los programas de ajuste estructural es mejorar la respuesta del sistema de mercado mediante la eliminación de restricciones y rigideces estructurales institucionales que impiden la adaptación del mercado.
309. El blanco principal de todas las críticas suele ser la intervención del Estado en la economía. Por ejemplo, programas estatales como los precios subvencionados, los pagos de transferencia y las medidas proteccionistas en el comercio exterior no sólo se critican porque crean grandes déficit presupuestarios, acelerando de esta manera la inflación, sino también porque interfieren con la función redistributiva del sistema de mercado al distorsionar los precios relativos.
310. Los países que sufrieron la crisis de la deuda durante los años ochenta tuvieron que obedecer los consejos ofrecidos desde la perspectiva del mercado para poder acceder a las ayudas financieras internacionales que necesitaban desesperadamente. Todos estos países adoptaron medidas drásticas para reducir la subvención de precios, la inversión pública en infraestructura y, posteriormente, el gasto social en educación, salud y servicios públicos, en un intento de aumentar su eficiencia. Se liberalizaron las relaciones de intercambio en cuenta corriente y las cuentas de capital, y se privatizaron las empresas públicas. Las nuevas políticas tuvieron efectos negativos inmediatos para el bienestar de los pobres y, particularmente, de las mujeres en hogares pobres. Los costes sociales de la reproducción y el mantenimiento de la mano de obra fueron trasladados a una esfera en la que ya sólo eran visibles en la carga de trabajo de la mujer. Las mujeres y los pobres se vieron obligados a atender sus necesidades básicas y las de sus familias con un presupuesto muy reducido. Se observó que las mujeres aumentaron significativamente su participación en la fuerza de trabajo, a menudo en la economía sumergida, soportando condiciones de trabajo cada vez peores y más inestables, y tuvieron que aumentar el volumen del trabajo doméstico no remunerado al descender los ingresos. En otras palabras, las mujeres soportaron el ajuste trabajando más y alargando su jornada laboral, tanto dentro como fuera de casa. Pero, su nivel de bienestar decayó a medida que se deterioraba su salud física y mental debido al aumento de la carga de trabajo Para más información sobre los efectos negativos del ajuste estructural sobre el bienestar de la mujer, véase Standing (1989), Elson (1991a; 1991b), Moser (1992; 1996; 1998), Beneria y Roldan (1987), Sen (1991), Beneria y Feldman (1992), Afshar y Dennis (1992), Bakker (1994), Sparr (1994), Cagatay y Ozler (1995), Gonzales de la Rocha (1994), Floro (1995). Para una bibliografía más extensa véase Afshar y Dennis (1992).. Las mujeres también respondieron al ajuste estructural formando sus propias organizaciones y redes de supervivencia (véase el recuadro V.1).
311. Aunque las políticas de ajuste estructural se aplicaron con el objetivo de aumentar la eficiencia, puede que su verdadero resultado haya sido una mayor ineficiencia, que no obstante permanece oculta debido a la invisibilidad del trabajo doméstico no remunerado. Por ejemplo, las medidas encaminadas a mejorar la eficiencia del sector de la salud mediante el cobro de cuotas a los usuarios y, por consiguiente, el acortamiento de las estancias en los hospitales, no tienen por qué traducirse en una mejora de la eficiencia si a cambio dan lugar a períodos más largos de convalecencia en casa y a un mayor gasto en trabajos no remunerados (no monetarios), de atención a los enfermos. De la misma manera, aunque posiblemente resulte más barato para las autoridades sanitarias elegir un lugar fuera del término municipal para la construcción de un nuevo hospital, el centro de la localidad podría ser la ubicación idónea en términos sociales si se compara el tiempo que perderían los pacientes y sus visitantes yendo y viniendo al hospital. En el caso de la macroeconomía, el problema es muy parecido. No habrá manera de evaluar el verdadero efecto de las políticas sobre la eficiencia a nivel macroeconómico mientras el sector de los trabajadores no remunerados siga siendo invisible en las cuentas del ingreso nacional En su evaluación de la eficacia de los programas de ajuste a la hora de aumentar la eficiencia global de la economía, el Banco Mundial se basa en estadísticas sobre la relación marginal capital–producto. Se considera que un descenso en esta relación refleja una mejora de la eficiencia global de la economía. Pero las estadísticas sobre la relación marginal capital–producto suelen elaborarse a partir de datos que no tienen en cuenta el trabajo no remunerado. Por lo tanto, dada la invisibilidad del sector reproductivo, la disminución de esta relación podría ocultar en realidad un incremento de la ineficiencia (Elson, 1995)..
Recuadro V.1
Comedores populares en Lima
En respuesta a la reestructuración económica y la pobreza urbana, las mujeres de Lima han formado sus propias organizaciones y redes de supervivencia. Una de estas iniciativas es la Federación de Comedores Populares Autogestionarios (FCPA), en la que mujeres de bajos ingresos se reúnen a diario en comedores de barrio para alimentar a sus familias colectivamente. Unas 40.000 mujeres se reúnen en 2.000 centros en toda la ciudad. Las mujeres se turnan para ejercer las tareas de dirección, recaudar cuotas, hacer las compras y preparar comidas.
Los comedores populares son fruto del trabajo de una red activista de mujeres. Cuando se establecieron los primeros comedores, a principios de los años ochenta, en respuesta a la situación provocada por los programas de ajuste estructural, la mayoría de ellos eran gestionados por inmigrantes rurales de mediana edad. A medida que, a fines del decenio de 1980, las políticas de ajuste fueron afectando cada vez a más personas, el número de comedores aumentó de 700 a 1.000. A partir de 1990 comenzaron a asociarse a ellos muchas limeñas más jóvenes que habían caído en una situación de pobreza.
En 1988 los comedores adquirieron personalidad jurídica y fueron organizándose en federaciones y confederaciones. Una federación como la FCPA representa al movimiento ante las autoridades del Gobierno, compra los insumos al por mayor, organiza actividades de microempresas, y crea y transmite una visión más amplia del género y de la participación de la mujer en la comunidad. Algunos comedores reciben apoyo de la Iglesia católica o de partidos políticos, mientras que otros tienen más autonomía.
Las mujeres muchas veces se hacen miembros de este tipo de organizaciones por necesidad económica, pero una vez que entran a formar parte de ellas empiezan también a movilizarse en torno a temas políticos y sociales, a participar en la adopción de decisiones a nivel comunitario y a interactuar con el gobierno local, las comunidades religiosas, los movimientos sociales urbanos y el sector privado.
Fuente: Lind, 1997.
VI. Conclusión y marco normativo con una perspectiva de género
312. La creciente preocupación internacional por los efectos negativos del ajuste económico en el bienestar de la mujer impulsó a la Asamblea General En la resolución 49/161. a pedirle al Secretario General que hiciera un examen de las repercusiones de las actuales tendencias y políticas en la situación económica y social general de la mujer. El examen debía abarcar, de manera pormenorizada, los siguientes aspectos: a) las malas condiciones de trabajo de la mujer, en particular la mujer de los países en desarrollo, y b) las consecuencias de la reducción de los gastos en servicios sociales para las oportunidades de acceso de la mujer a los servicios de educación, salud y guardería.
313. En respuesta a esta petición, el actual Estudio Mundial de 1999 sobre el Papel de la Mujer en el Desarrollo tiene por objetivo analizar las recientes tendencias mundiales del mercado del trabajo en el contexto de la mundialización, y en particular la manera en que se está transformando el mundo del trabajo desde el punto de vista del género. En el Estudio se ha llegado a la conclusión de que:
a) Durante los dos últimos decenios, un mayor número mujeres se ha incorporado al empleo remunerado, pero generalmente en condiciones inferiores a las de los hombres;
b) El costo del ajuste económico ha recaído de manera desproporcionada en la mujer, en especial la mujer pobre;
c) Habida cuenta de la reducción de los gastos en el sector social, parecen haber aumentado, especialmente en los países en desarrollo, las responsabilidades de asistencia social que recaen en la familia y la mujer.
314. Resulta difícil hacer generalizaciones en relación con la mundialización, sobre todo cuando se trata de determinar si sus efectos generales en la igualdad de género han sido positivos o negativos. Las fuerzas desatadas por la mundialización han creado, por una parte, nuevas oportunidades que podrían potenciar a la mujer y, por la otra, condiciones económicas desfavorables a la igualdad de género, como son una mayor inestabilidad económica, la inseguridad en el empleo y la pérdida de los medios de subsistencia.
315. A continuación, después de un resumen de las recientes tendencias del mercado del trabajo que se analizan en los capítulos anteriores, se pasará a a) hacer una evaluación de sus probables efectos en las relaciones de género, y b) analizar la manera en que se puede integrar la perspectiva de género en la política económica para reducir al mínimo los efectos negativos de la mundialización sin dejar de consolidar sus beneficios.
A. Resumen sobre las tendencias del mercado del trabajo
316. A partir del decenio de 1980 la fuerza de trabajo femenina ha sido considerablemente más numerosa que la masculina en todo el mundo, salvo en África. En los países desarrollados han venido desapareciendo aceleradamente las ocupaciones manuales en que predominaban los hombres, principalmente los empleos en el sector manufacturero que requieren bajo nivel de calificación. En los cada vez más escasos empleos en ese sector, en que siguen predominando los hombres, se ha comenzado a exigir paulatinamente un nivel de calificación más elevado. Una buena parte del aumento que se ha registrado en los empleos en los últimos 20 años ha ocurrido en el sector de los servicios. Como hay una gran concentración de mujeres en esos sectores, su presencia en ese tipo de empleos ha aumentado significativamente (véase cap. III). Una segunda tendencia que ha venido ganando fuerza sobre todo en el decenio de 1990, ha sido la polarización de los empleos, tanto en el sector manufacturero como en el creciente sector de los servicios, desde el punto de vista de la calificación requerida. Algunos de los empleos en los servicios, sobre todo en el sector de la información y otros sectores donde el nivel de conocimientos desempeña un papel primordial, han comenzado a exigir un mayor nivel de calificación, mientras que el resto se ha concentrado en sectores caracterizados por una baja calificación, bajos salarios y gran densidad de mano de obra. Por último, los empleos a jornada parcial y otras formas de empleo irregulares, sobre todo los de menor remuneración en el sector de los servicios, han representado una buena parte del aumento del empleo femenino en ese sector (secc. B, cap. III).
317. En el mundo en desarrollo, el aspecto más destacado del empleo femenino es que la mayoría de las mujeres siguen trabajando en la agricultura. En los países en desarrollo en su conjunto, el porcentaje de la mano de obra total en la agricultura, que sigue siendo superior al 50% y que era de alrededor del 70% en 1965, ha venido disminuyendo con mucha rapidez en los últimos 20 años. Sin embargo, como se dijo en el capítulo IV, en algunas regiones el porcentaje de hombres en la agricultura ha disminuido más rápido que el de las mujeres, lo que ha elevado la concentración relativa de la mujer en ese sector. Esto parece ser más común en los países cuyo nivel de ingresos per cápita no ha variado o ha disminuido en los últimos dos decenios. Otra tendencia importante ha sido el aumento casi universal de la participación de la mujer en el total de empleos no agrícolas, sobre todo en los "países de alto crecimiento" que se han industrializado con rapidez en los últimos años.
318. Entre los países cuya industrialización ha estado impulsada por las exportaciones y que constituyen la mayoría del grupo de países de alto crecimiento, la orientación de la producción manufacturera hacia las exportaciones ha estado asociada en general como un incremento de la participación de la mujer en la fuerza de trabajo (secc. A, cap. II). Sin embargo, cada vez existen más datos que indican que los efectos de la mundialización en el empleo femenino se han ido debilitando, al menos en la economía estructurada, desde quizás finales del decenio de 1980. Al parecer ello se ha debido a dos importantes razones. En primer lugar, en muchos países de medianos ingresos y medianos ingresos altos, la demanda de mano de obra ha estado aumentando relativamente en los puestos de alta calificación del sector manufacturero; mientras que ha ido disminuyendo el crecimiento del empleo en sectores que tradicionalmente han exigido menos calificación, como el de los textiles y la confección de prendas de vestir, y en los que predominan las mujeres. En segundo lugar, en los países en desarrollo en su conjunto, el sector no estructurado ha estado ganando importancia en la creación de nuevos empleos, especialmente para la mujer (secc. B, cap. III). Según algunos observadores, la importancia adquirida por el sector no estructurado podría simplemente ser una construcción teórica reflejo de nuestra mayor capacidad para registrar y medir las formas de empleo irregulares. Sin embargo, muchos están de acuerdo en que existe un nuevo y pujante sector no estructurado en el mundo en desarrollo y que su estructura obedece a las nuevas condiciones de mercado de la mundialización y los avances tecnológicos.
B. Repercusiones en las relaciones de género
319. Al evaluar las repercusiones que estas nuevas tendencias han tenido en las relaciones de género, no resulta sorprendente comprobar que la participación de la mujer en el empleo remunerado, dado su rápido aumento, ha sido el centro de muchos debates sobre el tema. Los primeros debates giraron en torno a dos temas primordiales. Uno de ellos era el criterio de que al aumentar el empleo la mujer adquiriría mayor autonomía y mejoraría su situación jurídica y social, y a largo plazo, aumentaría su influencia en el seno del hogar. El otro se refería a la preocupación por las condiciones de inferioridad en que se estaba incorporando a la mujer al empleo remunerado. Se temía que el volumen de trabajo desigual en el hogar y su posición marginal en el empleo remunerado sencillamente podrían reforzarse mutuamente y confinar a la mujer a la función de sostén secundario de la familia. Si la mujer seguía siendo la principal responsable de las tareas del hogar y el cuidado de los niños, el mejoramiento de la situación del empleo difícilmente tendría para ella otro efecto que no fuera el de tener que asumir una onerosa "doble jornada".
320. Aunque esas cuestiones siguen motivando debates de política, los temas del debate actual han ido cambiando. En general se acepta que los salarios y las condiciones de trabajo de la mujer siguen siendo muy inferiores a los de los hombres casi en todas partes del mundo, incluso teniendo en cuenta las diferencias entre mujeres y hombres en lo que respecta a la educación, la calificación laboral y la experiencia en el mercado del trabajo. Sin embargo, existen discrepancias respecto de si esas desigualdades basadas en el género pueden haber disminuido en los últimos años, cuáles y dónde, y, lo que es más importante aún, lo que todo ello significa. Hay datos sólidos y ampliamente aceptados que demuestran que han disminuido las diferencias salariales por razón de sexo en los Estados Unidos de América y algunos otros países desarrollados a partir de mediados del decenio de 1980 (véase la sección C del capítulo II) Sin embargo, esa diferencia ha aumentado en algunos otros países desarrollados, como el Japón. En Europa, los datos no son concluyentes.. Igualmente, no parece general polémica la conclusión de que la segregación en las ocupaciones por razón de sexo ha disminuido en general en todo el mundo durante los últimos 15 años. En cambio, en los países en desarrollo se han obtenido datos contradictorios respecto de la reducción de las diferencias salariales por razón de sexo y no se ha llegado a un acuerdo acerca de si la situación está o no mejorando.
321. Al igual que en la consabida pregunta de si el vaso está medio lleno o medio vacío, las tendencias se prestan a dos interpretaciones muy diferentes. Según una de ellas, la mundialización y los procesos asociados a ésta, como la intensificación de la competencia, la reestructuración económica, la liberalización del mercado del trabajo y un crecimiento económico potencialmente mayor, están contribuyendo en sentido general a reducir las desigualdades de género en los mercados del trabajo. Esta interpretación se basa en dos tesis: a) la discriminación sexual es la principal causa de la diferencia salarial por razón de sexo que no puede explicarse estadísticamente mediante las diferencias entre la mujer y el hombre en lo que respecta a la educación, la calificación y la experiencia en el mercado del trabajo; b) la discriminación es económicamente costosa para los empleadores. Según estas tesis, a los empleadores les resultará cada vez más difícil discriminar en un medio de mayor competencia (debida a la mundialización y la liberalización del mercado del trabajo). En cambio, cuando las empresas están protegidas contra la competencia, aunque más no sea por inercia, renunciarían a los beneficios que posiblemente obtendrían al erradicar la discriminación por razón de sexo y, otras formas de discriminación en sus operaciones. Por ende, según este punto de vista, al aumentar la competencia reduciendo las reglamentaciones e instituciones protectoras en los mercados del trabajo, no sólo aumenta la eficiencia económica sino que también se beneficia a los grupos desprotegidos, como las mujeres y las minorías, a expensas de los que ya están bien afianzados en ese mercado.
322. Según la otra interpretación, la liberalización y flexibilización del mercado del trabajo no han sido más que medios para aumentar la capacidad de las empresas para sobrevivir a la intensificación de la competencia en todo el mundo, reduciendo su carga fiscal relativa y la remuneración de la mano de obra. Por consiguiente, el costo del ajuste y el cambio económicos viene a recaer en los más vulnerables, los que menos pueden resistirlo. Desde esta perspectiva, los datos que indican una disminución de las diferencias salariales por razón de género en algunos países desarrollados son más un reflejo del empeoramiento de las condiciones de empleo del hombre que del mejoramiento de la situación de la mujer en el mercado del trabajo; es decir, una "armonización a la baja" entre la mujer y el hombre. Incluso el aumento general registrado en la participación de la mujer en el empleo podría entrañar el deterior del bienestar ya que, en muchos casos, es el resultado de la "venta a precios desfavorables" de la mano de obra de las mujeres que tienen mayor necesidad de trabajar para mantener a sus familias al disminuir los ingresos del hombre. Desde este punto de vista, se considera que la integración económica mundial y la flexibilización del mercado del trabajo han aumentado la pobreza y la desigualdad tanto dentro de los países como entre estos y, por consiguiente, la inseguridad económica y de los ingresos para quienes poco tienen que ofrecer con valor comercial. Incluso los países que hasta hace poco se citaban como ejemplos positivos de la mundialización han demostrado ser muy vulnerables a las crisis económicas debidas a conmociones externas. Se afirma que la mujer pobre suele ser la más afectada por estos efectos secundarios ya que la familia es el último y, en muchos países en desarrollo, el único refugio para los que se quedan a la zaga cuando las circunstancias económicas cambian aceleradamente.
323. Otro nuevo aspecto del actual debate sobre la primera de las interpretaciones es quizás el mayor hincapié que se está haciendo en la importancia de la potenciación de la mujer para alcanzar logros duraderos en favor de la igualdad de género en los mercados del trabajo. Sin embargo, aún se desconoce si la nueva economía de mercado contribuye a la potenciación de la mujer y de qué forma. Los que en general son optimistas respecto de los beneficios que trae la intensificación de las relaciones de mercado afirman que el desarrollo del sector privado abre nuevas oportunidades a la actividad empresarial que potencia a la mujer. En cambio, para los escépticos lo que potencia a la mujer son las redes sociales a las que se incorpora y que crea en el contexto del empleo remunerado, ya sea en el sector estructurado como en el no estructurado En los últimos años, estas dos posiciones parecen haber coincidido en cierta medida respecto de los programas de microcrédito que se ejecutaron con éxito en algunos países de Asia meridional y que comportaron la activa participación y la organización de la mujer rural.. Los escépticos dudan que una mayor participación en el mercado del trabajo tenga en sí misma un efecto liberador en la mujer, argumentando que bien podría dar lugar a nuevas formas de subordinación por razón de sexo en el trabajo en momentos en que se debilitan las viejas en el seno del hogar. Sin embargo, afirman que en determinadas condiciones, al establecer las bases para la organización colectiva de la mujer, el aumento de su participación en el empleo puede contribuir decisivamente a hacerla más dueña de sí, lo cual sería a su vez fuente de cambios duraderos en las relaciones de género tanto dentro como fuera del hogar.
324. En un tono más ominoso, también se afirma que el aumento del volumen de trabajo en el hogar en muchos países en desarrollo ha generado estrategias de supervivencia que pueden ser autodestructivas. Al ver afectada su base de recursos, las familias han tenido que recurrir a combinaciones de actividad económica menos sostenibles o más riesgosas. Por consiguiente, ciertos tipos de estrategias de supervivencia (por ejemplo, las que implican retirar a los hijos de la escuela para que puedan contribuir al presupuesto familiar), pueden quizás ser eficaces a corto plazo para reducir la inseguridad de los ingresos, pero se oponen a los intereses del hogar a largo plazo. Además, según este punto de vista, esas estrategias, que suelen ser el resultado de la desesperación, acentúan las desigualdades por razón de sexo ya que probablemente las familias reflejan los prejuicios sexuales imperantes en sus decisiones económicas y, por consiguiente, deciden invertir sus limitados recursos en, por ejemplo, la educación y la salud de los hijos varones porque la educación de las niñas se ve mucho menos recompensada en los mercados del trabajo.
325. Por último, el debate actual tiene lugar en momentos en que la mundialización está transformando el medio mismo en que se desarrolla la política oficial. Un importante problema en materia de política en nuestra era consiste en cómo evitar que los países se embarquen en una competencia perniciosa basada en una mano de obra barata y normas laborales poco restrictivas. Como la dirección del comercio y las corrientes de inversión en la economía mundial han comenzado a depender cada más de las diferencias de costo entre los países, resulta cada vez más difícil aplicar políticas destinadas a mejorar las condiciones de trabajo en los distintos países. Si bien se han hecho más necesarias la coordinación y la cooperación en materia de políticas a nivel regional e internacional, por las razones expuestas en el capítulo V, parece haber disminuido la capacidad del Estado para resolver los problemas sociales. Si bien esto ha afectado, en sentido general, el bienestar de la mujer, también puede haber coincidido con el surgimiento de nuevas oportunidades para el movimiento feminista. La influencia de las organizaciones de mujeres, las organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones de la sociedad civil parece haber aumentado en todo el mundo al abrirse, gracias a la divulgación mundial de la información y las tecnologías de las comunicaciones, posibilidades únicas para establecer vínculos internacionales directos a nivel de base.
C. Hacia un programa de política con perspectiva de género
326. Una regla fundamental de la elaboración de políticas económicas es el principio de que deben ir a la génesis de los problemas, en lugar de encarar sus manifestaciones. Muchos prejuicios basados en el género en la vida económica dimanan de las desigualdades entre la mujer y el hombre en el hogar y de las normas y actitudes sociales. Así, sólo pueden lograrse soluciones a largo plazo si esas desigualdades se eliminan de raíz. Crear condiciones de igualdad para compartir las responsabilidades reproductivas y la toma de decisiones en el hogar, así como erradicar las barreras jurídicas, institucionales y culturales que impiden u obstaculizan la participación de la mujer en la actividad económica y en la toma de decisiones a nivel político, son sólo ejemplos de los objetivos que deben perseguir las leyes y las políticas sociales Cada vez son más los países que prohíben la discriminación o exigen igualdad de trato entre el hombre y la mujer en sus constituciones nacionales y códigos laborales. Los principios básicos de igualdad para las trabajadoras figuran en dos de los siete convenios fundamentales de la OIT, a saber, el Convenio relativo a la igualdad de remuneración, 1951 (No. 100), y el Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, 1958 (No. 111). Esos Convenios son dos de los convenios de la OIT más ampliamente ratificados, con 135 y 129 ratificaciones, respectivamente, hasta finales de 1997..
327. Ahora bien, ello no excluye la necesidad de que entretanto se adopten políticas económicas que incorporen las cuestiones de género para promover la igualdad de acceso de la mujer a los recursos económicos, la educación y la formación profesional. Hay que tener en cuenta que si bien la igualdad entre los sexos es un fin en sí mismo, también es un medio de lograr el desarrollo económico. Por el momento, está ampliamente demostrado que los prejuicios y las desigualdades por motivo de género en el mercado del trabajo, en el acceso a créditos, en la distribución de la riqueza y el ingreso y en la toma de decisiones, pueden constituir barreras que impiden el aprovechamiento efectivo y productivo de los recursos humanos para atender las necesidades humanas. Según una estimación, la producción total podría aumentar considerablemente si se eliminara la discriminación por motivo de género en las ocupaciones y los salarios (Tzannatos, 1992). Análogamente, se sabe que las diferencias de educación por motivo de género pueden tener un efecto sumamente adverso sobre el crecimiento económico (King y Hill, 1995). Los datos indican que los países que invierten poco en las mujeres y no reducen las desigualdades de género, "lo pagan con un crecimiento más lento y menores ingresos" (Dollar y Gatti, 1999). Las políticas económicas con perspectiva de género que promueven la igualdad entre la mujer y el hombre también fomentan el crecimiento económico.
328. La mundialización ha tenido efectos ambiguos y en ocasiones contradictorios sobre la igualdad entre los géneros. En lo que a política se refiere el principal problema de nuestra era es encontrar la forma de beneficiarnos de