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Participaci y liderazgo en Am ica Latina y el Caribe: indicadores de g ero
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PARTICIPACIÓN, LIDERAZGO Y EQUIDAD
DE GÉNERO EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Santiago de Chile, 1999
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LC/L.1302
Diciembre de 1999
La definición de los indicadores y la recolección de los datos estuvieron a cargo de la
Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL en conjunto con FLACSO. El informe final
estuvo a cargo de Teresa Valdés e Indira Palacios, consultoras de la Unidad Mujer y
Desarrollo. Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad
de las autoras y pueden no coincidir con las de la Organización.
Diseño y fotocomposición de: María Eugenia Gilabert
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ÍNDICE
Introducción ............................................................................................................... 9
I. Participación sociopolítica y liderazgo de las mujeres en la agenda internacional 13
II. Estadísticas e indicadores de participación sociopolítica ...................................... 19
A. Marco de referencia para los indicadores ................................................... 21
B. Los indicadores seleccionados ................................................................... 23
C. Información presentada .............................................................................. 25
III. El acceso de las mujeres a la ciudadanía .............................................................. 27
IV. Las mujeres en el Estado ...................................................................................... 35
1. El Poder Ejecutivo ....................................................................................... 36
a) Presidencia de la República ............................................................. 38
b) Vicepresidencias .............................................................................. 40
c) Ministerios o Secretarías de Estado ................................................. 40
d) Viceministerios o subsecretarías ...................................................... 44
e) Embajadas ........................................................................................ 44
f) Gobernaciones .................................................................................. 46
g) Alcaldías .......................................................................................... 48
h) Mecanismos nacionales para el adelanto
de las mujeres ....................................................................................... 49
i) Instrumentos de gobierno para la igualdad
de oportunidades entre mujeres y hombres .......................................... 55
j) Otros mecanismos nacionales .......................................................... 56
k) Mecanismos para el seguimiento de los acuerdos de Beijing ......... 59
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2. Poder Legislativo ........................................................................................ 61
a) Comisiones parlamentarias para los asuntos de las mujeres ........... 64
b) Leyes de cupo o cuotas .................................................................... 67
3. Poder Judicial .............................................................................................. 68
V. Partidos políticos .................................................................................................... 75
VI. La participación y liderazgo social de las mujeres ............................................... 81
1. Sindicatos .................................................................................................... 81
2. Organizaciones Gremiales ........................................................................... 83
3. Organizaciones empresariales ..................................................................... 87
4. Organizaciones sociales de mujeres ............................................................ 87
5. Programas y cátedras de la mujer en centros de educación superior .......... 94
VII. Algunas consideraciones finales ......................................................................... 97
1. Información para el cambio ........................................................................ 97
2. Participación y liderazgo en América Latina y El Caribe ......................... 100
3. Los desafíos planteados ............................................................................. 103
Bibliografía
........................................................................................................... 105
Anexo
............................................................................................................ 111
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1
AÑO DE OBTENCIÓN DEL VOTO FEMENINO ................................................... 29
Cuadro 2
AÑO DE RATIFICACIÓN Y FIRMA DE LA CONVENCIÓN SOBRE
LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN
CONTRA LA MUJER, SEGÚN FECHA DE RECEPCIÓN DEL
INSTRUMENTO, DICIEMBRE 1998 ...................................................................... 33
Cuadro 3
PRIMERA MUJER QUE OCUPÓ UN MINISTERIO O SECRETARÍA
DE ESTADO; SEGÚN AÑO Y CARTERA, PAÍSES SELECCIONADOS .............. 37
Cuadro 4
MUJERES PRESIDENTAS, PRIMERAS MINISTRAS O EQUIVALENTE,
AÑO DE EJERCICIO ................................................................................................ 39
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Cuadro 5
MUJERES VICEPRESIDENTAS O EQUIVALENTES, ÚLTIMO AÑO
DISPONIBLE ............................................................................................................. 40
Cuadro 6
MUJERES MINISTRAS, SECRETARIAS O EQUIVALENTES,
ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE ................................................................................... 41
Cuadro 7
CARTERAS MINISTERIALES Y SECRETARÍAS OCUPADAS POR
MUJERES, ALREDEDOR DE 1997 ......................................................................... 43
Cuadro 8
MUJERES VICEMINISTRAS, SUBSECRETARIAS O
EQUIVALENTES ALREDEDOR DE 1997 .............................................................. 45
Cuadro 9
MUJERES EMBAJADORAS, EN REPRESENTACIÓN
DIPLOMÁTICA OFICIAL, ALREDEDOR DE 1997 ............................................... 47
Cuadro 10
MUJERES GOBERNADORAS EN PAÍSES FEDERADOS,
DÉCADA DE 1990 .................................................................................................... 47
Cuadro 11
MUJERES EN EL GOBIERNO LOCAL: ALCALDESAS, ÚLTIMO AÑO
DISPONIBLE ............................................................................................................. 50
Cuadro 12
MECANISMOS NACIONALES PARA EL ADELANTO DE LA MUJER ............. 53
Cuadro 13
INSTRUMENTOS PARA EL LOGRO DE LA IGUALDAD ENTRE
MUJERES Y HOMBRES .......................................................................................... 57
Cuadro 14
MECANISMOS ESTATALES ESPECIALES DE SEGUIMIENTO DE BEIJING .. 60
Cuadro 15
MUJERES EN EL PODER LEGISLATIVO: PAÍSES CON PARLAMENTO
BICAMERAL. ÚLTIMAS ELECCIONES ................................................................ 63
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Cuadro 16
MUJERES EN EL PODER LEGISLATIVO: PAÍSES CON PARLAMENTO
UNICAMERAL. ÚLTIMAS ELECCIONES ............................................................. 64
Cuadro 17
COMISIONES PARLAMENTARIAS PARA ASUNTOS DE LA MUJER,
AÑO DE CREACIÓN ................................................................................................ 66
Cuadro 18
LEGISLACIÓN EN MATERIA DE CUOTAS .......................................................... 69
Cuadro 19
MUJERES MAGISTRADAS EN LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA,
DÉCADA DE 1990 .................................................................................................... 72
Cuadro 20
MUJERES EN DIRECTIVAS NACIONALES DE PARTIDOS POLÍTICOS,
PAÍSES SELECCIONADOS, ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE .................................. 76
Cuadro 21
PARTIDOS POLÍTICOS CON NORMATIVA INTERNA RELATIVA A
CUPOS PARA LAS MUJERES, alrededor de 1998 ................................................. 79
Cuadro 22
MUJERES EN DIRECTIVAS NACIONALES DE CENTRALES SINDICALES Y
SINDICATOS NACIONALES, ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE ............................... 84
Cuadro 23
MUJERES EN DIRECTIVAS DE COLEGIOS O ASOCIACIONES
PROFESIONALES SELECCIONADOS, ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE ............... 86
Cuadro 24
MUJERES EN DIRECTIVAS DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES O
PATRONALES SELECCIONADAS, ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE ...................... 89
Cuadro 25
REDES Y COORDINACIONES DE MUJERES A NIVEL NACIONAL,
ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE a ............................................................................... 91
Cuadro 26
CÁTEDRAS Y PROGRAMAS DE LA MUJER EN UNIVERSIDADES EN LOS
NIVELES DE PREGRADO Y POSGRADO, 1997-1998 ......................................... 95
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INTRODUCCIÓN
Con la adopción en 1967 de la Declaración sobre la eliminación de la discriminación
contra la mujer por la Asamblea General de las Naciones Unidas se dio un primer paso en
el plano internacional para avanzar en la búsqueda de la equidad de género y en la supera-
ción de la discriminación que afecta a las mujeres. El segundo paso importante fue la
celebración de la Conferencia Mundial del año Internacional de la Mujer realizada en
México (1975) donde se empezó a construir una agenda internacional de las mujeres. En
este proceso social —no exento de dificultades— se han ido comprometiendo progresiva-
mente los gobiernos de América Latina y el Caribe.
Poco después, la Convención de Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la Mujer, adoptada por los gobiernos en 1979, creó una
normativa internacional para avanzar en el logro de la equidad entre los géneros. Al fina-
lizar el siglo, esta Convención ha sido ratificada por todos los países de la región, lo que
significa un adelanto decisivo para las mujeres, en tanto cuentan con un instrumento jurí-
dico internacional contra la discriminación, cuyo carácter vínculante fue reforzado en
1999 por la preparación de un protocolo facultativo que establece procedimientos para
ejercer el derecho de petición respecto de la Convención y para investigar violaciones
graves o sistemáticas de los derechos humanos enunciados en ésta, el que fue adoptado
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su quincuagésimo cuarto período de
sesiones.
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En todo este proceso, la lucha por la equidad ha articulado a diversos actores y su
principal motor han sido las propias mujeres, sus organizaciones y los organismos no
gubernamentales. No obstante, los organismos de las Naciones Unidas han cumplido un
rol muy importante tanto al legitimar las luchas de las mujeres organizadas, como al ase-
sorar y acompañar los esfuerzos de los gobiernos.
En efecto, autoridades y parlamentarios han ido asumiendo un papel de relevancia
creciente, al transformar en políticas públicas los compromisos contraídos a partir de la
ratificación de la Convención de 1979.
En América Latina y el Caribe, el proceso regional se inició en 1977 con la primera
sesión de la Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Eco-
nómico y Social de América Latina y el Caribe (La Habana), la cual se ha transformado en
un órgano de carácter regular y permanente que elige una Mesa Directiva y se convoca
cada tres años. La Mesa se reúne dos veces al año y sirve de vínculo de enlace entre los
gobiernos y la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) en el campo del adelanto de la mujer y de la equidad de género.
En la primera Conferencia Regional se aprobó el Plan de Acción Regional sobre la Inte-
gración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social de América Latina, el cual fue
complementado en 1994 por la adopción del Programa de Acción Regional para las Mujeres
de América Latina y el Caribe, 1995-2001 (CEPAL, 1995) por la sexta Conferencia celebra-
da en Mar del Plata, Argentina en 1994 para tomar en cuenta los cambios ocurridos en la
región desde la adopción del Plan y sus efectos sobre la situación de las mujeres. Entre otros
aportes, el Programa de Acción define “el acceso equitativo de las mujeres a las estructuras
de poder y los procesos de toma de decisiones mediante mecanismos y acciones que permi-
tan su participación efectiva en el desarrollo de una democracia integral” como una de las
prioridades y líneas estratégicas para el mejoramiento de la condición de las mujeres.
Por otra parte, tras la realización de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer:
Acción para la Igualdad, el Desarrollo y la Paz, realizada en Beijing en 1995 ha habido un
interés creciente por desarrollar mecanismos para evaluar el modo en que las mujeres van
mejorando su situación en la sociedad y en especial cómo los gobiernos y la sociedad civil
de los países toman medidas para avanzar en tal dirección. La evaluación supone no sólo
hacer un seguimiento de las medidas, sino también la valoración cuantitativa y cualitativa
de su efectividad e impacto.
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En este sentido, la misma Plataforma de Acción de Beijing plantea como uno de los
compromisos de los países, vigilar y evaluar los adelantos logrados en la representación y
participación de las mujeres. Señala que, para ello, los gobiernos deben llevar estadísticas
regulares sobre la presencia femenina en todos los niveles de adopción de decisiones, en el
ámbito gubernamental y no gubernamental, así como en aquellos procesos que tengan
como resultado la equidad de género (Naciones Unidas, 1995). Asimismo, deben analizar
y difundir anualmente esa información, junto con datos cualitativos relativos a la situa-
ción de mujeres y hombres.
En este contexto, durante la vigésima segunda reunión de la Mesa Directiva de la
Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y
Social de América Latina y el Caribe realizada en 1996, los países presentes le encomen-
daron a la Secretaría de la CEPAL la tarea de establecer indicadores para evaluar la situa-
ción actual y los avances esperables en el futuro respecto a la participación y liderazgo de
las mujeres como expresión del logro de la equidad de género.
Para llevar adelante esta tarea se suscribió, entonces, un convenio de trabajo entre la
Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL y el Área de Estudios de Género de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en el marco de su Programa de Santia-
go de Chile. Ésta fue realizada en varias fases. La primera se desarrolló en 1997, oportuni-
dad en que se definió un conjunto de indicadores que permitiera dar una suerte de fotogra-
fía de la situación de la participación sociopolítica de las mujeres y de su presencia en
puestos de liderazgo en 37 países de América Latina y el Caribe.
Este primer listado de indicadores fue enviado a los países y poco después se recibió
información de organismos gubernamentales y no gubernamentales. La evaluación de la
información recibida llevó a revisar los indicadores seleccionados y a insistir nuevamente
en la importancia de la búsqueda de información ante las encargadas de las oficinas guber-
namentales para el adelanto de la mujer en los países.
La respuesta de los países fue muy positiva y se recibió un aporte importante de datos.
Entre los meses de junio y septiembre de 1998 se ordenó, procesó y sistematizó la infor-
mación recibida. Sin embargo, persistieron vacíos de información que impidieron tener
una visión global y a la vez precisa sobre la situación de participación y acceso al poder de
las mujeres en América Latina y el Caribe.
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Para satisfacer, en la medida de lo posible, la demanda informativa se accedió a otras
fuentes disponibles. Entre estas fuentes se consideró el último informe de la Organización
de Mujeres para el Medio Ambiente y el Desarrollo (WEDO), la información entregada
por otros organismos de las Naciones Unidas, la Unión Interparlamentaria y los propios
gobiernos a través de sus páginas electrónicas en Internet, así como la Base de datos de
mujeres latinoamericanas en cifras de la FLACSO y algunas publicaciones de organismos
no gubernamentales de mujeres de diferentes países de la región.
La presente publicación tiene por objeto entregar los resultados de este esfuerzo y
ponerlos a disposición de los organismos gubernamentales y no gubernamentales intere-
sados en el mejoramiento de la equidad de género.
1
Se trata de un punto de partida que
servirá como base para informes futuros que evalúen los avances o posibles retrocesos.
Al mismo tiempo, en la medida en que se identifican aquí vacíos de información y de
investigación, los países podrán incluirlos en sus agendas nacionales y subsanar las defi-
ciencias actuales.
Este informe básicamente descriptivo es como una fotografía actualizada, una visión
general con pocos matices. La realización de un análisis riguroso y contextualizado de la
información reunida, así como la comparación entre los países y subregiones requeriría
mayor investigación, tiempo y espacio.
Los distintos capítulos de este texto abordan aspectos conceptuales relativos a la parti-
cipación sociopolítica de las mujeres y a los indicadores, entregan la información estadís-
tica reunida sobre la presencia de las mujeres en el espacio político y social y sobre los
avances logrados en la aplicación de políticas públicas para la equidad de género. Tam-
bién se incluye la bibliografía y las fuentes de información utilizadas y el listado completo
de indicadores solicitados, indicando los vacíos y la dificultad de acceso o disponibilidad
de la información respectiva.
1
El análisis de la información considera exclusivamente los datos a los cuales se tuvo acceso hasta septiembre de
1999.
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I. PARTICIPACIÓN SOCIOPOLÍTICA Y
LIDERAZGO DE LAS MUJERES EN
LA AGENDA INTERNACIONAL
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a condición de las mujeres ha sido objeto de preocupación internacional
desde hace decenios, tanto en Naciones Unidas (Comisión de la Condición
Social y Jurídica de la Mujer) como en la Organización de los Estados Americanos
(Comisión Interamericana de Mujeres). Uno de los focos de atención de esta preocu-
pación ha sido la ausencia de las mujeres en las esferas decisorias, expresión visible
de la desigualdad.
Ya en 1975, en la Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer celebrada
en Ciudad de México, se planteó que la participación política era una de las claves para
integrar a la mujer en el desarrollo. A partir de un diagnóstico que daba cuenta de la
inequitativa presencia de las mujeres en puestos de liderazgo se recomendó incluir entre
los objetivos estratégicos la ampliación de la participación de las mujeres en la toma de
decisiones. A ese fin se propuso una serie de medidas que fueron retomadas en las agendas
de las siguientes Conferencias de las Naciones Unidas.
Algunas de estas medidas fueron: promover la información y el ejercicio de los dere-
chos ciudadanos de las mujeres, garantizar el derecho a voto y la elegibilidad de las muje-
res para cargos de responsabilidad pública, así como promover su amplia incorporación
en todos los niveles de toma de decisiones.
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En la primera Conferencia celebrada en México se había declarado el Decenio de
Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz (1976-1985), con la expectati-
va de obtener avances sustantivos durante la década. Para ello, los diferentes organismos
de las Naciones Unidas canalizaron recursos técnicos y materiales y crearon programas
específicos orientados a contribuir a la incorporación de las mujeres al desarrollo.
Desde esta primera Conferencia Mundial y la celebración de la primera sesión de la
Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y
Social de América Latina y el Caribe (La Habana, 1977), se han realizado con regularidad
reuniones de carácter regional y mundial en torno a la preocupación por la integración de
las mujeres a la esfera de toma de decisiones. Es pertinente destacar que a lo largo de este
período se han producido importantes transformaciones de la situación internacional y
también ha cambiado el discurso sobre la mujer. Ello es el resultado de una mayor acumu-
lación de información y conocimientos sobre las diferentes dimensiones que afectan su
condición de género, lo que ha llevado a una creciente precisión conceptual.
En las diversas reuniones y conferencias se ha hecho manifiesto este cambio junto con
los grandes obstáculos existentes para el acceso de las mujeres a los niveles de decisión e
influencia en sus países. En la segunda Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones
Unidas para la Mujer, realizada en Copenhague en 1980, se retomó la discusión y los
debates de México y se constató los escasos avances logrados. Los avances y retrocesos
no se vinculan sólo con la voluntad de los gobiernos y los organismos internacionales o
con la fuerza de las organizaciones del movimiento de mujeres, sino también se articulan
estrechamente con los procesos económicos y sociopolíticos mundiales.
La tercera Conferencia Mundial (Nairobi, Kenia 1985) se realizó en el contexto de una
gravísima crisis económica mundial, que afectó gravemente a América Latina y el Caribe.
Los temas de la pobreza, la deuda de los países del Tercer Mundo y los programas de ajuste
impuestos por las autoridades económicas mundiales marcaron el debate de los organismos
y las organizaciones no gubernamentales (ONG) de mujeres en el Foro de Organizaciones
No Gubernamentales. En efecto, si los países eran sometidos a drásticas reducciones presu-
puestarias y al recorte de las políticas de protección social difícilmente se avanzaría en equi-
dad. Fue la llamada “década perdida” en la región, cuyo crecimiento fue nulo en diez años.
En la Conferencia Mundial se evaluó los avances logrados en el Decenio para la Mu-
jer, cuyo lema era “Igualdad, desarrollo y paz” y se confirmó el impacto negativo de la
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crisis económica en la situación de las mujeres. La evaluación reveló que, si bien no se
habían alcanzado las metas y aspiraciones acordadas por los actores internacionales, gu-
bernamentales y de la sociedad civil, durante el período se logró poner el tema en el tapete
del debate nacional e internacional y se creó una normativa que hoy día influye en la
política y en la sociedad de las naciones latinoamericanas así como en la vida de miles de
mujeres que tratan de desarrollarse como ciudadanas plenas.
Se aprobó entonces el documento ˝Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro
para el adelanto de la Mujer˝. En materia de participación y liderazgo, dicho documento
señala la necesidad de una estrategia conjunta de los gobiernos, Organizaciones no Guber-
namentales, el mundo académico y otros actores a fin de promover la participación de las
mujeres en la formulación de políticas y decisiones para el desarrollo.
En la década de 1980, diversos países de América Latina y el Caribe iniciaron proce-
sos de redemocratización y paralelamente las mujeres, y en particular las feministas, lo-
graron universalizar un discurso que, a partir del concepto de género y el análisis a que da
origen, se ha mostrado eficaz para comprender la transformación de la diferencia sexual
en desigualdad en los procesos sociales. Todo ello ha puesto en un lugar preponderante el
liderazgo de las mujeres y la participación de éstas en los espacios en que se adoptan las
decisiones. Cristalizó en ese contexto cierta voluntad política de los gobiernos por avan-
zar hacia la equidad de género, particularmente, con la creación de instituciones guberna-
mentales destinadas a impulsar políticas para el adelanto de las mujeres. Posteriormente,
la Plataforma de Acción mundial aprobada por la Cuarta Conferencia Mundial sobre la
Mujer, en Beijing, en su punto G dedicado a “la mujer en el ejercicio del poder y la
adopción de decisiones”, fundamenta sus objetivos estratégicos y medidas argumentando
que, de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos, toda persona tiene
derecho a participar en el gobierno de su país. Asimismo, señala que el logro de la igualdad
de participación de las mujeres y los hombres en la adopción de decisiones permitirá un
equilibrio que reflejará de manera más exacta la composición de la sociedad y que es nece-
sario reforzar la democracia y promover su correcto funcionamiento. La participación equi-
tativa en la vida política desempeñaría un papel crucial en el adelanto de las mujeres.
Según la Plataforma de Acción, este proceso puede reforzar y promover el ejercicio de
la democracia al hacer viable la integración de la igualdad en la formulación de las políti-
cas públicas, una administración de los asuntos de gobierno transparente y responsable y
finalmente, un tipo de desarrollo sostenible en todas las esferas de la vida. Se señala que
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para ello es necesario avanzar en la habilitación y autonomía de las mujeres y en el mejo-
ramiento de su condición social, económica y política (Naciones Unidas, 1995, p. 98).
Como diagnóstico plantea que, si bien la mayoría de los países enfrenta procesos de de-
mocratización, las mujeres suelen estar insuficientemente representadas en casi todos los
niveles y poderes del Estado, en los puestos directivos sindicales, empresariales, gremia-
les y de los partidos políticos. Se señala que los obstáculos para la plena participación de
las mujeres no sólo dicen relación con las estructuras y mecanismos institucionales, sino
también con los estereotipos y prácticas discriminatorias en los espacios públicos y priva-
dos. Asimismo, se hace especial mención al efecto disuasivo que tiene para las mujeres el
enfrentar las responsabilidades en la familia y la crianza de los hijos conjuntamente con
un trabajo, una carrera política o un liderazgo social.
Si bien en materia de participación y liderazgo la Plataforma de Acción se apoya en el
concepto de la igualdad de derechos, reconoce que las mujeres tienen distintas capacida-
des y recursos de acuerdo con las condiciones económicas, sociales y culturales en que
viven. Estas diferencias se observan tanto en comparación con los hombres como entre las
propias mujeres. Ello supone, desde la perspectiva del Estado, la necesidad de desarrollar
políticas públicas específicas dirigidas a grupos de mujeres en situación de exclusión o
marginación social por razones de edad, raza, discapacidad, etnia, pobreza, o de ambos
factores, además de políticas que beneficien a las mujeres en su conjunto, que busquen el
equilibrio entre mujeres y hombres. En síntesis, la Plataforma busca la equidad, que es
vista como igualdad y como atención a la diferencia.
A nivel regional, la sexta Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el
Desarrollo Económico y Social de América Latina y el Caribe (Mar del Plata, 1994),
preparatoria de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, realizada en Beijing en
1995, aprobó un Programa de Acción Regional que sirvió como insumo para el documen-
to que preparaban los gobiernos para Beijing. Este Programa comprometió como objeti-
vos estratégicos:
a) La promoción de acciones afirmativas que permitan y amplíen el acceso de las
mujeres al ejercicio del poder en los ámbitos legislativo, judicial, ejecutivo, directivo y
de planificación.
b) La promoción de acciones tendientes a generar condiciones que permitan la partici-
pación y la representación política equitativa de las mujeres en los espacios formales e
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informales de la sociedad civil, en todos los procesos de adopción de decisiones y en el
área de la planificación del desarrollo.
La propuesta de equidad en la participación se sustenta en el ideal democrático según
el cual la incorporación activa de la mujer a la política y otras instancias de decisión
pública profundizaría la democracia, ofrecería caminos para la generación de un tipo de
desarrollo sustentable y aportaría a la transparencia y representación genérica en el siste-
ma. Ello se produciría tanto por la incorporación de un sector subrepresentado en la esfera
pública, como por los aportes específicos de las mujeres a la política desde su condición
social de género.
La ausencia de paridad y equilibrio en la representación femenina en la adopción de
decisiones que se observa en nuestras sociedades, revela que existe una desigual distribu-
ción de poderes tanto en las esferas privadas como públicas. Eso significa que el acceso no
es suficiente por sí mismo y que debe acompañarse de un aumento de las capacidades de
las mujeres y por políticas estatales que incorporen este concepto de equilibrio entre los
géneros tanto en las políticas focalizadas como en las universales. Asimismo, se precisa
una acción política que incluya no sólo modificaciones en las estructuras, mecanismos e
instituciones, sino también en los estereotipos y pautas culturales discriminatorias. Es
decir, cambios en el ámbito macrosocial que caminen de la mano con modificaciones en la
vida cotidiana, en una relación dialéctica y recíproca.
La noción de equidad de género implica, en primer término, el adelanto de las mujeres
en la participación mediante acciones positivas y de habilitación social. Sin embargo, en
forma más o menos implícita, este adelanto se sustenta tanto en la autonomía y la adquisi-
ción de poder por los sujetos, como en el cambio de relaciones de género en el ámbito
privado, teniendo como telón de fondo el respeto de identidades culturales no sólo de
género, sino también de clase y raza, entre otras.
Subyace a todo esto la noción de proceso: social, político, económico y cultural, en el
cual una diversidad de actores concurren en el tiempo y en distintos espacios, con distintas
capacidades y recursos. En este contexto, el Estado debe proteger, promover, asistir, eva-
luar y fiscalizar tareas que debe realizar en forma conjunta con los organismos no guber-
namentales y con la sociedad civil, a fin de poner en práctica políticas más cooperativas y
menos verticales.
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Este proceso de establecimiento de una agenda internacional para el avance en la equi-
dad de género impulsado por las Naciones Unidas ha sido acompañado por otras iniciati-
vas. Entre ellas destacan las Cumbres Interamericanas celebradas en Miami, en 1994, y en
Santiago de Chile, en 1998, que han incluido compromisos explícitos de los gobiernos con
acciones dirigidas a aumentar la presencia de las mujeres en posiciones de poder.
Al mismo tiempo, en 1997 la Conferencia Interparlamentaria Mundial examinó las
cuotas para acceder a cargos legislativos y estableció que éstas debían fijarse en torno al
30%.
2
Ese mismo año, en la Séptima Conferencia Regional sobre la Mujer en América
Latina y el Caribe, celebrada en Santiago de Chile, se firmó el Consenso de Santiago
donde, entre otros acuerdos, se propone la adopción de medidas de acción afirmativa. Las
ministras responsables de los asuntos de la mujer en los países del Caribe integrantes del
Commonwealth
3
habían definido poco antes como meta en el ámbito de la participación,
el establecimiento de cuotas del 30% en las instancias de toma de decisiones.
2
Esta cifra no es arbitraria, sino que se basa en que al aumentar la representación de un grupo minoritario en las
instituciones políticas (partidos, congreso) a una cifra cercana al 30%, éste adquiere la capacidad de plantear
agendas y establecer alianzas que los favorecen. (Vease Dahlerup Drude (1985).
3
El Commonwealth es una asociación voluntaria de 50 gobiernos (de países soberanos, originalmente vincula-
dos al Imperio Británico), que trabajan en torno a la paz y entendimiento internacional.
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II. ESTADÍSTICAS E INDICADORES DE
PARTICIPACIÓN SOCIOPOLÍTICA
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a afirmación de que la presencia de las mujeres en puestos en la esfera decisoria
no es proporcional al aporte que hacen a la sociedad no es ideológica o antojadi-
za, sino que puede ser demostrada con datos objetivados. En efecto, las mujeres de la
región han dejado progresivamente el espacio doméstico, se han incorporado al mercado
laboral y a diferentes ámbitos del quehacer público. No obstante, su integración es subor-
dinada y no se refleja en las esferas del poder políticas y sociales.
La información que se presenta a continuación apunta a dar cuenta de la limitada par-
ticipación sociopolítica de las mujeres. Corresponde, principalmente, a datos estadísticos
cuantitativos, pero también a otro tipo de antecedentes. Todos ellos dan origen a diferentes
indicadores para medir o evaluar el avance de las mujeres y en la equidad de género.
Las estadísticas son datos numéricos relativos al registro de ciertas características
de un conjunto de individuos u observaciones que permiten extraer conclusiones y adop-
tar decisiones. Sirven para diferenciar situaciones, mostrar aspectos de ellas y estudiar
relaciones; conocer una característica, hecho o acción particular, su distribución en la
población estudiada y su evolución a lo largo del tiempo.
La comprensión de los fenómenos sociales es la que guía el proceso de selección
de áreas o temas que deben ser ordenados en las estadísticas. Esto implica definir qué es lo
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que se va a medir y cómo se va a medir. Ello se debe a que las estadísticas responden a
ciertos criterios u objetivos específicos, es decir, no todas las características de un conjun-
to de personas son registradas sistemáticamente, sino que los registros y mediciones se
definen por un propósito que puede ser de estudio, administrativo, o político.
En este caso interesan estadísticas que permitan evaluar los avances de las mujeres
en el ámbito de la participación y el liderazgo, así como contribuir a la formulación,
ejecución y evaluación de políticas y programas que se traduzcan en nuevos mejoramien-
tos en esta esfera.
Los indicadores, por su parte, son medidas elaboradas que sintetizan situaciones
importantes cuya evolución en el tiempo interesa conocer (Gálvez, 1994). Se construyen
a partir de la información estadística disponible para responder a preguntas específicas,
formuladas basándose en un determinado marco conceptual o un proyecto de cambio.
Deben ser, por tanto, medidas pertinentes y relevantes, resultantes de una selección y
elaboración particular a partir de los datos que ofrecen los sistemas estadísticos. Pueden
ser descriptivas o analíticas (Guzmán y Ríos, 1995). Los indicadores sirven para analizar
los resultados que se definen como esperables o deseables en relación con una variable,
establecer comparaciones justas y rigurosas entre grupos y sectores de la población, entre
zonas geográficas, etc., e identificar problemas y disparidades sociales. Permiten el estu-
dio de tendencias, es decir, conocer los cambios experimentados a lo largo del tiempo, los
avances o retrocesos.
En el caso de los indicadores relativos a la participación y liderazgo de las muje-
res, se pretende dar cuenta de un proceso social complejo cuya meta es la equidad de
género, en el que intervienen distintos actores de diferentes formas. Se busca conocer los
cambios de una organización social, de una cultura que tradicionalmente ha relegado a las
mujeres a la esfera privada, reservando para los varones la esfera pública.
Para estos efectos se ha distinguido en este estudio tanto indicadores de “voluntad
política” como de “resultado”. Los “indicadores de voluntad política” son medidas que
señalan el grado en que los gobiernos se comprometen con la equidad de género y entre-
gan información acerca de los esfuerzos que se están desplegando para cumplir con esa
tarea. Se trata de variables de tipo cualitativo, por lo cual son indicadores sustitutivos, que
miden aproximadamente el fenómeno que interesa conocer (Instituto del Tercer Mundo,
1997). Se refieren, por ejemplo, a la creación de organismos para el avance de las mujeres,
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la presentación de proyectos de ley, de normativas de nivel regional o local y a la formu-
lación de programas específicos, entre otros. Los “indicadores de resultado”, por su parte,
miden las consecuencias de los diversos procesos o intervenciones respecto de una meta
específica (Faletto y Baño, 1993). Se trata de indicadores cuantitativos, una medida que
puede expresar el grado de éxito a través de un resultado porcentual o numérico logrado,
o en tasas de variación en la relación de dos o más variables.
Para apreciar los procesos de cambio que interesan aquí fue preciso establecer un mar-
co conceptual particular que permita tanto seleccionar las estadísticas relevantes, como
construir indicadores adecuados.
A. MARCO DE REFERENCIA PARA LOS INDICADORES
El marco de referencia utilizado para la identificación de indicadores es el que definen
los documentos mencionados en la sección anterior. De acuerdo con los diagnósticos ela-
borados para la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, se entiende que la exclusión de
las mujeres de la vida pública tiene como causa fundamental el desequilibrio en las rela-
ciones de género (entre mujeres y hombres) y las prácticas cotidianas de discriminación
que se expresan asimismo en las esferas públicas. Esta desigualdad de género constituye
uno de los principales obstáculos para el logro de la equidad social y para la profundización
democrática.
Históricamente, la acción política ha producido y reproducido, ha alimentado y se ha
alimentado de una organización social donde la división sexual del trabajo configura nor-
mas, identidades e instituciones que estereotipan y discriminan a las mujeres (Astelarra,
1990). De allí que las persistentes inequidades que las afectan se reflejen también en los
espacios políticos y en la subrepresentación femenina en los principales espacios del poder.
Aun cuando las mujeres han demostrado capacidades de liderazgo social, los estereo-
tipos tradicionales de la división sexual del trabajo que definen lo femenino y lo masculi-
no, refuerzan la tendencia a que las decisiones políticas sean predominantemente una ta-
rea de los hombres. En este contexto, la presencia de las mujeres en los espacios públicos
en la región ha sido, en una medida muy importante, el logro de una lucha política por parte
de ellas. Ésta se ha dado en condiciones adversas, en una cultura en que la participación y
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los liderazgos se construyen en el marco de relaciones de poder que las colocan en un
lugar de subordinación frente a los hombres. En gran medida, lo que observamos hoy
como avance expresa las acciones y el rol desempeñado por el movimiento de mujeres,
tanto en el ambiente de los países como de las estructuras y organismos internacionales.
No obstante, existen diferencias en la acción desplegada por las mujeres, de acuerdo con
las condiciones políticas, económicas y sociales y las trayectorias específicas de dicha
acción en cada país.
La participación es una poderosa herramienta política para negociar con otros actores
la toma de ciertas decisiones que modifiquen el equilibrio de género en la sociedad.
En la esfera pública es posible distinguir diferentes espacios y niveles de decisión. Las
cifras muestran que proporcionalmente son los hombres los que acceden a las posiciones
de mayor jerarquía, mientras que para las mujeres tanto el acceso como la permanencia
son precarios. Más allá de ciertos avances, los esfuerzos aún resultan insuficientes.
El poder político permite la construcción de un orden deseado. Ese orden debe incluir
la equidad de género como condición para mejorar los niveles de participación y democra-
cia de nuestros países. Una participación equitativa supone la inserción creciente de muje-
res en los espacios públicos, desde la perspectiva de la igualdad de los derechos políticos
y sociales. Ésta no sólo significa aumentar la transparencia de los procesos políticos, sino
también la posibilidad de acortar la distancia entre la acción estatal y las inquietudes ciu-
dadanas, es decir, reforzar y profundizar los procesos democráticos.
Si la participación remite a la idea de influir en la vida pública, el liderazgo lo hace a la
capacidad de transformar la realidad y llevar a cabo proyectos de cambio social. Ambos
conceptos apuntan a la idea de que su ejercicio pleno ayudaría a la conformación de una
democracia pluralista, representativa y participativa. Esto quiere decir que la participa-
ción y el liderazgo generan más participación y liderazgo. En efecto, superar las dificulta-
des que enfrentan las mujeres supone eliminar las barreras que inhiben su participación y
crear condiciones que la faciliten. Para revertir esta situación deben confluir la voluntad
de los poderes de Estado de avanzar en la equidad de género a través de la adecuación de
la legislación y su fiscalización, el diseño y puesta en práctica de políticas públicas y la
entrega de recursos para ello; también, la voluntad de los partidos políticos, los agentes
económicos y culturales. Supone, asimismo, eliminar o disminuir aquellos elementos sub-
jetivos que actúan como obstáculos para una vida política activa por parte de las mujeres,
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como son el temor a la competencia con los hombres, la inseguridad en las propias capa-
cidades, la internalización de estereotipos respecto del tipo de rol que les cabe asumir,
entre otros.
B. LOS INDICADORES SELECCIONADOS
En la selección de los indicadores se aplicó la distinción enunciada entre “indicadores
de voluntad política” y “de resultado”: éstos se resumen a continuación, con sus metas.
De acuerdo con el concepto de participación que interesa en este estudio, la presencia
de mujeres en aquellos espacios y eventos públicos fundamentales en la vida social y
política de los países constituye un “indicador de resultados”, obtenidos por efecto de una
serie de procesos sociales de cambio y de la aplicación de medidas de promoción de la
participación femenina. La meta para ello sería alcanzar la representación paritaria o una
participación equivalente de mujeres y hombres. Esto quiere decir que la diferencia entre
el valor efectivo del indicador y la meta de paridad es la distancia que se debe recorrer
para lograr la equidad de género.
En el ámbito político, se identificaron los poderes de Estado —ejecutivo (nacional, local,
la representación diplomática), legislativo y judicial— y los partidos políticos. En cada uno
de ellos la meta es la presencia paritaria (50%). También se consideró la intervención en
aquellos eventos que expresan el ejercicio de la ciudadanía, como las elecciones presiden-
ciales, parlamentarias y municipales, como “indicador de resultados” que resume procesos
subjetivos de participación de las mujeres en la política y en los asuntos públicos. La meta
sería que ésta fuese proporcional a la población femenina en edad de votar.
En el plano gubernamental son “indicadores de voluntad política” el establecimiento
de los mecanismos de gobierno para el adelanto de las mujeres en los distintos niveles
nacional, provincial y local, de programas en ministerios y secretarías de Estado, así
como el desarrollo de planes y políticas específicas para la igualdad de oportunidades
de las mujeres.
A nivel parlamentario y de los partidos políticos, se consideró “indicador de voluntad polí-
tica” la creación de comisiones especializadas para la legislación que afecta a las mujeres.
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También la dictación de leyes y normativas de acción positiva, como son las cuotas o
cupos, en la legislación nacional o en la normativa interna de los partidos.
En la esfera social son “indicadores de resultados” la presencia femenina en las direc-
tivas de las centrales sindicales y de los sindicatos de trabajadores urbanos y rurales, coo-
perativas, organizaciones gremiales, organizaciones empresariales o patronales, federa-
ciones estudiantiles y todas aquellas organizaciones que denotan distribución diferencial
del poder social. La meta sería la participación paritaria en las directivas o al menos,
proporcional a la existente a nivel de la base.
Por otra parte, las organizaciones de mujeres que articulan acciones y una agenda
política de mujeres y las organizaciones no gubernamentales tienen gran importancia en el
tejido social de la región. Su presencia, su aumento en el tiempo y el dinamismo que
muestren constituyen tanto un “indicador de voluntad política” como “de resultados”, en
la medida en que esos hechos reflejan una sociedad que reconoce su rol y legitimidad. La
meta guardará relación con la trayectoria de las mujeres organizadas en cada país.
Finalmente, la incorporación de los estudios de género en los ámbitos universitarios
(programas de formación e investigación) constituyen un “indicador de voluntad políti-
ca”. Dan cuenta de procesos de formación para el liderazgo, así como para el diseño de
políticas y programas de acción para la mujer o con perspectiva de género. La meta será
que todas las universidades cuenten con este tipo de programas.
Si bien para este informe se identificaron indicadores que expresan niveles de participa-
ción femenina —de resultados— e indicadores de voluntad política para su mejoramiento,
en el futuro corresponderá construir indicadores que, más allá del establecimiento de instan-
cias institucionales en los ámbitos nacional, provincial o local y de la elaboración de norma-
tivas para la equidad de género, permitan evaluar los efectos de estas instancias y medidas.
Los indicadores que se entregan a continuación sintetizan diversos procesos socio-
políticos y culturales vividos en los países y en la región, así como los proyectos democrá-
ticos en juego y los elementos que limitan y posibilitan sociedades más justas y democrá-
ticas. Sólo desde este marco interpretativo los indicadores adquieren un sentido al encar-
nar, más que las presencias individuales de las mujeres y una enumeración de medidas, su
constitución como actoras sociopolíticas. Con ellos se puede tener una visión comparada
de la región.
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A partir de estos resultados se deberá investigar cómo las mujeres en ciertos países han
logrado niveles de participación más elevados que en otros, o estudiar las particularidades y
las barreras existentes en países con niveles de participación comparativamente más bajos.
Dichos estudios permitirán identificar factores asociados a los avances o retrocesos.
C. INFORMACIÓN PRESENTADA
De acuerdo con lo señalado, en el proceso de selección de estos indicadores confluye-
ron aspectos teóricos, metodológicos y prácticos. Los indicadores propuestos en la prime-
ra fase del estudio tuvieron que ser afinados, eliminados o debieron realizarse ambas ope-
raciones, reestructurados, atendiendo a la información disponible, homologándola entre
los países de modo que el indicador signifique lo mismo en Barbados que en Chile y
Nicaragua.
En esta publicación se presentan sólo aquellos datos que cumplían con las condiciones
de confiabilidad de la fuente y de comparabilidad en un nivel general. Por ese motivo se
descartó información, se redujo el número de indicadores presentados, utilizándose aqué-
llos más estratégicos en lo que se refiere a hacer más visible la situación de las mujeres y
se incluyeron cuadros en que figuran algunos países solamente. Como se podrá apreciar,
subsisten vacíos importantes. Por otra parte, como en muy pocas ocasiones se obtuvo
información histórica, es decir, no sólo los datos actuales, sino también para los períodos
anteriores, no fue posible dar cuenta de la evolución de los diferentes indicadores.
Sólo se entrega una fotografía de la situación actual, la que no es posible interpretar en
forma aislada. La participación femenina que revelan estos datos se da en el marco de
sistemas políticos diferentes, con historias disímiles, con leyes electorales y de partidos
distintas, en contextos de reformas políticas de modernización y de descentralización par-
ticulares de cada país. Por este motivo, una adecuada lectura de los mismos requerirá una
investigación comparativa sustantiva.
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III. EL ACCESO DE LAS MUJERES A
LA CIUDADANÍA
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ara comprender y evaluar la presencia actual de las mujeres en los espacios públi-
cos, es necesario remontarse a la historia de este siglo y conocer el momento en
que las mujeres de América Latina y el Caribe accedieron a la ciudadanía, es decir, obtuvie-
ron el derecho a voto. Asimismo, es pertinente dar cuenta de la ampliación de la ciudadanía
desde el ámbito nacional, hacia el espacio mundial, es decir, la adquisición de derechos en la
legislación internacional, específicamente, a través de la ratificación por los países de la
Convención sobre la eliminación de todas las forma de discriminación contra la mujer.
Si bien la historia que se enseña en los países de la región silencia en forma sistemática
la acción colectiva de las mujeres, hoy día se cuenta con crónicas, investigaciones pione-
ras y actuales que muestran una gama de experiencias en el campo de la participación
social y política de las mujeres. Éstas se remontan a la formación de los estados nacionales
y se traducen en un creciente protagonismo en diferentes espacios locales y nacionales.
En este proceso, la obtención del voto representa un hito fundamental que da origen a
la ciudadanía al otorgar derechos políticos para elegir y ser elegida en elecciones demo-
cráticas. También es un punto de partida para la equidad de género. Por ello constituyó
una de las principales luchas de los movimientos de mujeres de principios de siglo. La
lucha por el sufragio femenino aglutinó a una diversidad de mujeres en un amplio y hete-
rogéneo movimiento, no sin dificultades. Basados en las ideas del liberalismo, socialismo
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y anarquismo europeos del siglo pasado, así como en la experiencia de los movimientos
sufragistas de ese continente, los primeros movimientos de mujeres se opusieron a las
prácticas y normativas que las discriminaban, siendo el derecho a voto una de sus reivin-
dicaciones más importantes. Líderes feministas y librepensadoras europeas viajaron al
nuevo mundo para divulgar el pensamiento emancipador. Nacieron entonces organizacio-
nes y grupos que divulgaron estas ideas en reuniones y revistas femeninas.
Al menos en cuatro congresos internacionales femeninos celebrados en América Lati-
na (en Argentina en 1910, en Chile en 1923, en Perú en 1924 y en Colombia en 1930) el