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L a institucionalidad de g ero en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay
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L
a institucionalidad de género
en un contexto de cambio de
gobierno: el caso de Paraguay
Virginia Guzmán
Graziella Corvalán
Unidad Mujer y Desarrollo
6 ( 5
, (
mujer y desarrollo
49
Santiago de Chile, octubre de 2003
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Este documento fue preparado por Virginia Guzmán y Graziella Corvalán, e
incluye la contribución de Aída Torres, las tres consultoras del proyecto
CEPAL/DAW/Naciones Unidas, Cuenta para el Desarrollo “Gobernabilidad
Democrática e Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”. La redacción
final de este trabajo estuvo a cargo de la consultora Virginia Guzmán y de
Patricia Cortés, de la CEPAL.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir
con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN impreso: 1564-4170
ISSN electrónico: 1680-8967
ISBN: 92-1-322278-5
LC/L.2000-P
N° de venta: S.03.II.G.161
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2003. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,
N.Y.
10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
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CEPAL - SERIE Mujer y desarrollo
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Índice
Resumen ........................................................................................ 5
A. Documentación del proceso ................................................. 7
Virginia Guzmán
1.
Antecedentes del proyecto..................................................... 7
2.
Campo
conceptual ................................................................. 8
3.
El proyecto en Paraguay ...................................................... 10
4.
Estrategia de intervención del proyecto .............................. 14
5.
Resultados............................................................................ 19
Bibliografía ...................................................................................... 22
B. La
conformación de un campo político ........................ 25
Graziella Corvalán
Introducción: Reforma del Estado, gobernabilidad
y género ...................................................................................... 25
1.
El movimiento y las redes de mujeres ................................. 27
2.
Las mujeres en los sistemas de representación política:
algunos desafíos................................................................... 31
3.
Las instituciones de género en el Estado............................. 38
4.
Desafíos para la continuidad ............................................... 49
Bibliografía ...................................................................................... 55
Serie Mujer y desarrollo: números publicados...................... 57
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La institucionalidad de género en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay
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Índice de cuadros
Cuadro 1
Organizaciones del movimiento de mujeres de Paraguay .......................................... 30
Cuadro 2
Representación de mujeres en las gobernaciones y juntas departamentales
(período 1989/2008) ................................................................................................... 34
Cuadro 3
Representación de mujeres en las cámaras de senadores y diputados
(período 1999/2008) ................................................................................................... 35
Cuadro 4
Representación de mujeres en cargos judiciales ........................................................ 37
Cuadro 5
Resoluciones de la Municipalidad de Asunción......................................................... 46
Cuadro 6
Argumentos favorables a la existencia de las institucionalidades de género:
exigencias y debilidades ............................................................................................. 53
Índice de recuadros
Recuadro 1
Constitución del campo político de género en Paraguay............................................ 12
Recuadro 2
Marco jurídico favorable a la equidad de género suscrito por el
Gobierno de Paraguay ................................................................................................ 13
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Resumen
Los textos incluidos en esta publicación dan cuenta de la
ejecución en Paraguay, del proyecto CEPAL/DAW/Naciones Unidas,
Cuenta para el Desarrollo: “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de
Género en América Latina y el Caribe”. A partir del análisis de esta
experiencia, se destacan los esfuerzos desplegados por actores
institucionales, sociales y políticos para dotar de estabilidad a las
instituciones del Estado responsabilizadas del avance de la equidad de
género. Estas instituciones tienen sus orígenes en las demandas del
movimiento feminista y de mujeres en un contexto de transición a la
democracia. Su creación demuestra que las mujeres se constituyeron
en un sujeto político y, a través de esas instituciones, se registra la
historia de sus interacciones con otros actores sociales y el Estado, y
su aporte fundamental a la generación de nuevos discursos para
interpretar las relaciones de hombres y mujeres en todos los ámbitos
de la sociedad. La estabilidad de las instituciones es una expresión del
reconocimiento de estos procesos y sujetos sociales, y contribuye a la
gobernabilidad democrática en el país.
El clima electoral y de cambio de gobierno que hubo en
Paraguay durante la ejecución del proyecto, indica que el tema de la
continuidad de la Secretaría de la Mujer, de la Presidencia de la
República, así como el de otras instituciones responsables del género,
se perfilara como una preocupación común. A las reuniones
convocadas por la Secretaría asistieron autoridades y funcionarios del
Estado, representantes de organizaciones de la sociedad civil, de la
Comisión Asesora Permanente sobre Equidad, Género y Desarrollo
Social de la Cámara de Senadores, y de las Secretarías de la Mujer de
distintas gobernaciones.
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La institucionalidad de género en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay
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En la estrategia de intervención se contempló la realización de eventos públicos, estudios
acotados sobre el proceso de constitución del campo político y las instituciones de género, además
de entrevistas con líderes de organizaciones de mujeres y autoridades, y la cobertura permanente
del proceso por parte de los medios de comunicación.
Mediante la acción de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, con el
apoyo de otras organizaciones para el avance de la mujer, se logró colocar y mantener el tema de la
continuidad de estas instituciones en la agenda de cambio de gobierno, y transferir la experiencia
institucional a las nuevas autoridades gubernamentales y parlamentarias. Asimismo, a través de la
rendición de cuentas de la Ministra a la ciudadanía, se contribuyó al establecimiento de relaciones
más transparentes entre los organismos del Estado y la sociedad. Todos estos logros prefiguran
nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad y una mayor coordinación y corresponsabilidad
entre los actores de distinta procedencia con el curso y la solución de problemas públicos, como es
el caso de la inequidad de género.
Esta publicación está compuesta por dos textos. En el primero, Virginia Guzmán documenta
el proceso de constitución del campo político y recoge los resultados de las consultorías de
Graziella Corvalán, Aída Torres y Ana González. A continuación Graziella Corvalán expone el
proceso conformado en torno a la equidad de género y su respectiva trama institucional,
recopilando y difundiendo las razones que argumentan las líderes de las organizaciones de mujeres
para demandar la continuidad de las instituciones de género y sus programas de acción.
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A. Documentación del proceso
Virginia Guzmán
1
1. Antecedentes del Proyecto
Las intervenciones del proyecto “Gobernabilidad Democrática
e Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”
(CEPAL/DAW/Naciones Unidas, Cuenta para el Desarrollo), tienen
por objetivo fortalecer el Mecanismo del Género en el Estado,
contribuyendo a las estrategias que éste despliega para legitimarse
como interlocutor válido ante los otros actores del Estado,
transversalizar la perspectiva de género e integrarse a los debates y
programas de reforma del Estado y de gobernabilidad democrática. El
proyecto se propone también aportar al fortalecimiento del mecanismo
nacional propiciando su vinculación con las redes, organizaciones y
distintos actores que conforman el campo político creado en torno a
diferentes dimensiones de la equidad de género. Estas vinculaciones,
además de hacer visibles a los distintos sujetos con los que el
mecanismo se relaciona, debería permitirle una adecuada
consideración de las demandas del heterogéneo movimiento feminista
y de mujeres, y participar en la discusión de los programas de
gobernabilidad democrática y reforma del Estado desde nuevas
perspectivas.
1
Consultora Proyecto CEPAL/DAW/Naciones Unidas, Cuenta para el Desarrollo “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género
en América Latina y el Caribe”.
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La institucionalidad de género en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay
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El área de intervención se define en conjunto con los mecanismos de género de cada país,
quienes convocan a distintos miembros e instancias del Estado y actores de la sociedad civil
relevantes para identificar el tema e implementar las actividades propuestas. De esta manera, se
propone contribuir a los procesos de generación de capacidades institucionales y de recursos
humanos en cada uno de los países y ampliar la reflexividad de los mecanismos, es decir, su
capacidad de auto evaluación y monitoreo.
El proyecto favorece la articulación entre los distintos actores en torno a la elaboración y
discusión de documentos que tienen por finalidad profundizar en el conocimiento sobre el tema
elegido e indirectamente estrechar los vínculos entre los actores del campo político, así como
también asegurar su participación en las estrategias orientadas a incluir las demandas de género en
los programas de gobernabilidad.
Ciertamente la elección del tema de intervención está condicionada por la coyuntura y las
características de procesos sociopolíticos y culturales más generales, lo que exige la reconstrucción
(aunque somera) de los procesos que configuran la posición actual del mecanismo de género y las
características del momento político en que tiene lugar la intervención.
En breve, la intervención del proyecto se inserta en los procesos sociopolíticos y culturales
en curso y favorece la interrelación de los distintos actores que se movilizan en los campos
políticos de la equidad de género. Su contribución se orienta a facilitar la generación de nuevos
acuerdos y pactos políticos que sustenten las propuestas de equidad de género en el Estado y su
inclusión en los programas más relevantes para avanzar en la gobernabilidad democrática de los
países. Desde esta última perspectiva, también esclarece las resistencias y los obstáculos de
carácter cultural, institucional y político que se interponen al cumplimiento de los objetivos
propuestos en el programa de intervención.
2. Campo
conceptual
Un conjunto de planteamientos teórico metodológicos sustentan la propuesta de
intervención. Las personas e instituciones no toman decisiones en el vacío o como miembros de
categorías abstractas, sino que sus decisiones están influidas por las interacciones que establecen
con otras personas e instituciones. Por esta razón, se propone analizar la posición de cada uno de
los mecanismos de género en el conjunto de relaciones políticas e institucionales en las que se
inserta. La acción de los mecanismos de género no es entonces considerada en forma aislada sino
como parte de las redes de relaciones políticas e institucionales a las que se incorporan, al interior
de las cuales pueden ocupar distintas posiciones y desarrollar grados variables de incidencia en el
quehacer de los otros actores.
El conjunto de relaciones dinámicas que establecen los distintos actores en torno a un tema o
problema específico sobre cuyo curso quieren incidir forman un campo o dominio político. Los
actores que lo integran pueden ser personas, instituciones o grupos. Para ser actor dentro de un
campo político se necesita ser reconocido por los otros como actor competente. La membresía se
establece tanto por el compromiso con el tema de interés compartido, como por el grado en que las
acciones, opiniones e ideas son consideradas pertinentes por los otros participantes. El criterio de
mutuo reconocimiento define así la pertenencia de los actores a un campo político.
Dentro del campo político de la equidad de género es posible diferenciar la coexistencia de
varias dinámicas, algunos actores tienen comportamientos muy afines a los movimientos sociales y
otros tienen comportamientos más formalizados e institucionalizados. En este sentido, en un mismo
campo están actores societales e institucionales, siendo esta característica fuente de innovación y
de tensión al mismo tiempo.
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El reconocimiento de los otros como actores competentes de un dominio o campo político no
implica que las relaciones entre ellos sean necesariamente igualitarias. Por el contrario, pueden ser
de mayor o menor igualdad y presentar grados diversos de horizontalidad y jerarquización y por
ende, de conflicto. Los actores dominantes en un campo son aquellas que tienen un potencial mayor
para incidir en los procesos sociales, políticos e institucionales que están relacionados con los
objetos comunes de disputa política. Ellos consiguen producir y generar pautas temáticas comunes
y fijar los términos para abordar los conflictos.
La acción de los integrantes de un campo político no siempre responde a objetivos
conscientes y planificados, ni todos sus integrantes tienen una percepción cabal sobre los efectos de
sus acciones sobre los otros, ni tampoco, las maneras en que están influidos por ellos. Sin embargo,
esto no debilita el grado de su influencia sobre otros actores y procesos, ni tampoco elimina una
suerte de saber práctico que orienta sus comportamientos aún cuando no se traduzcan en una
conciencia discursiva. Por otro lado, las interacciones entre actores suelen tener resultados
inesperados e imprevistos que afectan el curso de los acontecimientos y a veces alejan los
resultados alcanzados de los objetivos previstos.
Desde otra perspectiva, el proyecto considera que uno de los desafíos más importantes en un
contexto de cambio como el actual es la capacidad de las sociedades de generar instituciones
democráticas y transparentes que den estabilidad y aseguren el ejercicio de los derechos políticos,
civiles, sociales y económicos de las personas, lo que exige a las sociedades y sus gobiernos una
articulación entre las dimensiones políticas, económicas y sociales del desarrollo.
2
En el momento
existen enormes presiones para cambios institucionales, debido a la inadecuación de las
instituciones vigentes frente a nuevas prácticas sociales, y a la velocidad de los cambios asociados
a los procesos de globalización.
La alta velocidad de cambio en distintos ámbitos de la vida social, está afectando los marcos
interpretativos de la experiencia común, las problemáticas sociales, las prácticas políticas y
institucionales así como también las subjetividades individuales y colectivas, lo que ha dado lugar a
nuevas formas de interacción y prácticas sociales que no están contempladas en las instituciones
vigentes. Se plantea entonces una tensión importante entre la velocidad del cambio y la necesidad
de instituciones estables que regulen los comportamientos y relaciones entre los distintos actores
sociales e instituciones, a la vez que se adapten a los cambios. Esta tensión debería favorecer el
aumento de reflexividad de los sujetos y las instituciones, es decir, de una mayor conciencia de las
consecuencias de su acción sobre la dinámica social y un readecuación de su comportamiento en
función de esta misma dinámica.
Los procesos de cambio para los cuales la agenda de la equidad de género concurre son
potencialmente muy innovadores. Referenciados en el marco conceptual y jurídico de los derechos
humanos y las directrices de los tratados y acuerdos internacionales, las propuestas interpelan las
comprensiones y comportamientos tradicionales en el campo de las relaciones de género que no
respetan los derechos y la autodeterminación de las personas, así como también las concepciones
sobre modelos de desarrollo, democracia y gobernabilidad que no consideran las dinámicas
de género.
Los cambios institucionales, es decir de las reglas y convenciones que regulan las relaciones
entre actores en distintos ámbitos, políticos, económicos, sociales y culturales y entre el Estado y la
sociedad, encierran oportunidades y riesgos para la transformación de las relaciones de género y su
incorporación en los procesos de gobernabilidad democrática. En la medida en que ellos se asienten
en procesos que involucran a un número mayor y diverso tipo de actores, existirán mayores
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posibilidades de que las instituciones respondan a la diversidad de concepciones e intereses de los
actores sociales y no sólo aquellos que detentan un mayor poder.
3. El proyecto en Paraguay
3.1 El contexto socio político
El derrocamiento de la dictadura de Alfredo Stroessner (1989) fue el resultado de un pacto
de concertación entre las principales fuerzas políticas y actores sociales. La promulgación de la
Constitución Política de 1992 y de nuevas leyes, así como la creación y transformación de varias
instituciones, sientan las bases para el ejercicio político pluralista, de las libertades públicas y de la
autonomía de los tres poderes públicos. La conformación de la justicia electoral intenta dotar de
transparencia a las elecciones nacionales, departamentales y municipales así como regular el
funcionamiento de los partidos.
En este contexto de transición, se entiende el interés de las fuerzas modernizadoras y
democráticas del país, de los gobiernos de la región y de los organismos de cooperación
internacional, por promover nuevos marcos constitucionales y jurídicos, los que, sin embargo, una
vez aprobados tienen dificultad de contrarrestar las tendencias autoritarias y la inercia de los
comportamientos políticos, así como la escasa legitimidad de los partidos y las instituciones entre
la población. La rotación de las autoridades públicas se ha traducido en cambios de orientación de
las políticas y programas implementados por los gobiernos precedentes, aunque todos pertenezcan
a una misma corriente política. A estos factores se agregan las bajas tasas de crecimiento
económico de los últimos años, la escasa transparencia de la gestión gubernamental, incluida la
percepción ciudadana de corrupción y de desconfianza frente a la acción gubernamental.
Desde el derrocamiento de la dictadura (1989), la historia política del país se ha
caracterizado por sucesivas crisis de gobernabilidad: intento de sublevación militar de Lino Oviedo
contra el gobierno de Carlos Wasmosy (1993-1998) y asesinato del Vicepresidente Luis Argaña en
1999 bajo el gobierno de Raúl Cubas. La magnitud de esta crisis presionó a favor de un acuerdo
de gobernabilidad que dio lugar al gobierno de unidad nacional de Luis González Macchi
(1999-2003), Presidente del Senado.
De acuerdo con análisis realizados, la falta de proyectos políticos consolidados, la debilidad
de una ciudadanía consciente y de los partidos se traduce en un sistema político que tiende a
priorizar las decisiones coyunturales y sectoriales en lugar de crear las condiciones para que el
ejercicio de la política se convierta en instrumento de desarrollo nacional. Por otra parte, el
deterioro de las condiciones de vida en los últimos años y la debilidad del Estado en la gestión de
recursos y de planes y programas, socavan la legitimidad de los gobiernos y su capacidad de
agregar intereses sociales y políticos (Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Paraguay,
PNUD, 2003).
En agosto de 2003 asume la presidencia Nicanor Duarte Frutos quien durante su campaña
prometió una renovación... “Conmigo Paraguay va a volver a tener un Estado fuerte porque tengo
autoridad moral y conciencia ética", dijo. Igualmente criticó al neoliberalismo señalando que "ha
sido un fracaso porque avasalla la dignidad humana" (...) "Después del 27 de abril vamos a
convocar a una mesa patriótica de diálogo con los diversos actores para pactar sobre políticas de
Estado, sobre acciones que debemos impulsar inmediatamente para enfrentar la crisis fiscal, la
recesión económica, la renegociación de los vencimientos de los créditos internacionales y un
mayor control de los recursos del Estado".
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En este contexto de inestabilidad y cambio institucional y político emerge desde fines de los
años ochenta un movimiento feminista y de mujeres que se va a caracterizar por su capacidad de
crear un campo político estable en torno a la equidad de género y de promover la creación de
nuevas instituciones e instancias en la sociedad civil, pública y en el Estado, para superar la
discriminación de género.
3.2 La
conformación de un campo político sobre la equidad de
género en Paraguay: génesis y desarrollo de las actividades
En la transición política que sigue a la caída de A Stroessner, el movimiento de mujeres jugó
un papel importante en el proceso de democratización del país. Participó en la elaboración de la
nueva Constitución Política, incorporó de temas democráticos en el debate y agenda pública
—democracia de género en sentido amplio— y promovió la construcción de instituciones
democráticas y sensibles a la equidad de género en la sociedad civil y en el Estado.
Desde fines de los ochenta se va construyendo un campo político cada vez más diverso en
torno a la equidad de género, cuyos actores se han distinguido por su capacidad de tejer alianzas y
acuerdos a través del tiempo, de gestar instituciones relativamente estables en la sociedad social y
política e influir significativamente en la creación de la Secretaría de la Mujer, que ha avanzado,
dirigida por una ministra con ascendencia en los partidos políticos, en el proceso de
transversalización de la equidad de género, una de cuyas manifestaciones ha sido la creación de
instancias responsables del tema en los distintas ramas del Estado y niveles de poder: la Comisión
Asesora para la Equidad, Género y Desarrollo Social del Senado y las Secretarías Departamentales
de la Mujer, entre otras (recuadros 1 y 2).
El documento de Graziella Corvalán permite seguir de manera bastante acuciosa el proceso
de constitución de un campo político a partir de las distintas organizaciones feministas y de
mujeres, y de sus coordinaciones con otros actores de la sociedad civil y con centros académicos y
profesionales. Sus integrantes difunden una nueva concepción sobre las relaciones entre hombres y
mujeres, esclarecen las distintas expresiones del sistema de desigualdad social entre los sexos y
movilizan a las agendas públicas temas específicos derivados de esta desigualdad.
Los logros más significativos se dan en relación a la participación del movimiento feminista
y de mujeres en la elaboración de la Constitución Política, en la remoción de los artículos
discriminatorios contra la mujer, en la generación de nuevas normativas y leyes, en el estímulo a la
participación de mujeres en círculos de poder medio y alto, así como también, en la generación de
nuevas instancias cuya misión es afectar las desigualdades de género y defender los derechos de las
mujeres en la sociedad y en los distintas ramas del Estado.
Las instancias en el Estado han sido creadas en respuesta a las demandas de las
organizaciones de mujeres y feministas, en un contexto político internacional que ha influido
positivamente debido al compromiso de los gobiernos con las recomendaciones emanadas en las
conferencias internacionales, y la suscripción y ratificación de las principales Convenciones en
contra la discriminación y violencia ejercida contra la mujer. Paraguay ha firmado la CEDAW
(Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer) en 1986,
el respectivo Protocolo Facultativo en 1999 y su ratificación en el año 2001. Asimismo ha firmado
y ratificado en 1995 la Convención Belén do Pará, Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
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Recuadro 1
CONSTITUCIÓN DEL CAMPO POLÍTICO DE GÉNERO EN PARAGUAY
Fuente: María de Jesús Caballero, Paraguay, noviembre 2002-Monografía para el Tercer Seminario
"Análisis comparado de legislación, políticas públicas e instituciones orientadas hacia la equidad de
género", PRIGEPP-FLACSO.
1954: Se reconocen los derechos civiles de las mujeres paraguayas.
1961: Se reconocen los derechos políticos de las mujeres.
1985: Paraguay participa en la Cumbre de Nairobi, Kenya, y aprueba las llamadas Estrategias de
Nairobi orientadas a la institucionalización del enfoque de género.
1986: Se ratifica por parte del gobierno de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer.
1987: Se convoca al primer gran Encuentro Nacional de Mujeres para iniciar el proceso de reformas de
leyes civiles discriminatorias.
1989: Golpe de Estado, caída del gobierno de Stroessner. Clima de efervescencia social. La
Multisectorial de Mujeres convoca a un encuentro en que participan mujeres provenientes de distintas
organizaciones políticas, con el propósito de "analizar las posibilidades de una oficina de la mujer con
rango ministerial”.
1990: Se despenaliza el adulterio. Se presenta, por la Multisectorial de Mujeres al Congreso Nacional,
un proyecto de ley para la creación de la Secretaría de la Mujer.
1991: La Coordinación de Mujeres del Paraguay (CMP) y la Multisectorial de Mujeres del Paraguay
preparan para la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados el documento
base para el proyecto de ley para la Secretaría de la Mujer. Se adopta el Divorcio Vincular. Mujeres
dirigentes de partidos políticos reconocidos plantean la necesidad de democratización del país y el
logro de espacios de poder y de mayor participación política de las mujeres. Se aprueba la
Constitución Política de Paraguay.
1992: Se establece la igualdad de derechos para actos civiles y comerciales y la igualdad de derechos
y obligaciones en matrimonios y uniones de hecho. El 18 de septiembre de este año por medio de la
Ley 34 se crea la Secretaría de la Mujer dependiente de la Presidencia de la República.
1993: Mediante Decreto 129 del 2 de septiembre de 1993, se otorga a la titular de la Secretaría de la
Mujer el rango, honores y prerrogativas correspondientes a los Ministros del Poder Ejecutivo. Se
establece la igualdad de derechos y obligaciones en el ámbito laboral. Se elabora el Programa de
Igualdad de Oportunidades y Resultados para las Mujeres en la Educación PRIOME.
1994: Se elabora el Plan Nacional de Salud Reproductiva y Planificación Familiar. Se elabora del I
Plan Nacional para la Prevención y Sanción de la Violencia contra la Mujer. Se responsabiliza del Plan
Nacional para la Prevención y Sanción de la Violencia hacia la Mujer a una Comisión Interinstitucional
(basada en la Convención Internacional de Belén do Pará). Se conforma el Consejo Nacional de Salud
Reproductiva (post-Cairo) presidida por el ministro de salud, conformado por distintos ministerios,
organismos no gubernamentales, las fuerzas armadas y la policía, y por la cooperación internacional :
la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Fondo de Población de Naciones Unidas
(UNFPA) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
1996: El gobierno presenta el informe al Comité de Seguimiento de la CEDAW. La Secretaría de la
Mujer elabora y presenta el I Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 1997-2001.
Se incluye en el código electoral paraguayo (ley 834/96) un mecanismo de discriminación positiva
orientado e mejorar la representación de las mujeres en cargos públicos.
1998: Se implementan los Centros de Iniciativas y Desarrollo para la Mujer (Red CIDEM) en el marco
del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades que cuenta con el apoyo de la Comunidad Económica
Europea. Se aprueba la ley contra la violencia la mujer. Se conforma una Comisión Tripartita
promovida por la Secretaría de la Mujer de la cual formaban parte como Estado la Secretaría, como
sociedad civil la Coordinadora de Mujeres del Paraguay-CMP y Naciones Unidas, y su objetivo era el
acompañamiento al cumplimiento de los compromisos por parte del Estado en Beijing.
2002: Se elabora el segundo Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres,
2003-2007.
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Recuadro 2
MARCO JURÍDICO FAVORABLE A LA EQUIDAD DE GÉNERO SUSCRITO POR
EL GOBIERNO DE PARAGUAY
Fuente: Graziella Corvalán (2003).
Las instancias de género creadas en el Estado cristalizan entonces tanto los compromisos
asumidos por distintos gobiernos con la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres,
las demandas del movimiento feminista internacional, la acción de organismos internacionales que
promueven la creación de una nueva institucionalidad a nivel mundial, como la presión ejercida
desde el nuevo campo político conformado en torno a la equidad de género y derechos de las
mujeres. En el caso de Paraguay, la Secretaría de la Mujer se crea en 1992 a demanda de la
Coordinación de Mujeres del Paraguay (CMP) y de la Multisectorial de Mujeres, y se constituye en
un factor de suma importancia del proceso de institucionalización y transversalización del género
en el Estado.
El campo político conformado desde fines del ochenta, se caracteriza por una creciente
heterogeneidad, lo integran organizaciones de mujeres feministas y centros de estudios e
investigación, organizaciones de mujeres munícipes y de mujeres políticas. Es notable la
estabilidad alcanzada por la Red de Mujer Políticas (fundada en 1993), de la Coordinadora
Interpartidaria de Mujeres CIMPAR ( 1994) y de la Red de Mujeres Munícipes (1993) quienes
logran articularse en torno a temas de la equidad de género deponiendo sus diferencias partidarias.
Con los años, este campo extiende su influencia hacia mujeres organizadas en torno a actividades
económicas y/o en defensa de sus intereses gremiales (Comité Nacional de Mujeres Cooperativista
-1994, Asociación de Mujeres Empresarias, Ejecutivas y Profesionales, Organización de mujeres
Declaración Universal de los Derechos Humanos NNUU 10 de diciembre de 1948
Convención Americana sobre Derechos Humanos-Pacto de San José-Ley N° 1/89
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-Ley N° 5/92
Protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-
Ley N° 400/941313
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales-Ley N° 4/92
Protocolo Opcional al Pacto Internacional sobre Derechos Civil y Políticos-Ratificado
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales-Protocolo de San Salvador-Ley N° 1040/97
Convención sobre los Derechos del Niño y la Niña-Ley N° 57/90
Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanas o
Degradantes-Ley N° 69/90
Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio-Ley 1748/01
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas-Ley 933/96
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional-Ley 1663/01
Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer-Ratificada en 1961
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer-Ley 1215/86
Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer-Ley 1683/2000
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer-Convención de Belén Do Pará-Ley N° 605/95.
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La institucionalidad de género en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay
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campesinas e indígenas, entre otras). A nivel internacional, destaca la expansión de este campo
hacia el Foro de Mujeres del Mercosur (1997). Los vínculos entre los actores y las dinámicas
internas son complejos. La heterogeneidad de ellos y de sus objetivos específicos obligan a un
aprendizaje de negociación de los objetivos y prioridades de cada quien, así como también, de
mecanismos para superar hostilidades y desconfianzas a priori. Sin embargo, la heterogeneidad de
los actores puede dar lugar también a la realización de acciones no articuladas, y a una
desaceleración de su capacidad de respuesta a la coyuntura cuando las prioridades y ritmos de
acción de los distintos actores no se ajustan entre sí.
Los actores de este campo se relacionan de distintas maneras y muchas veces la mediación
de un tercero facilita el establecimiento de relaciones bilaterales. Es el caso por ejemplo de la
dinámica de las relaciones entre la Secretaría de la Mujer y las organizaciones de mujeres. Si bien
estas últimas habían demandado la creación de la Secretaría, inicialmente imperó cierta
desconfianza mutua entre la primera ministra elegida y las organizaciones de mujeres. Gracias a la
mediación de otros actores, como la cooperación internacional, el vínculo se fue fortaleciendo,
hasta lograrse una permanente y sistemática colaboración y reconocimiento mutuo.
Las distintas organizaciones del campo político han dado fuerza y legitimidad a la Secretaría,
al tiempo que ésta ha jugado un rol importante de intermediación entre las demandas de los actores
de este campo con el resto del Estado. Al hacerlo, la Secretaría de la Mujer ha contribuido a
visibilizar a las mujeres de la sociedad civil como sujetos sociales y a extender la influencia hacia
nuevos grupos.
En algunos casos en torno a los problemas que han alcanzado un grado importante de
legitimidad, la Secretaría de la Mujer, en coordinación con otros actores del campo político, ha
propiciado el establecimientos de nuevos pactos sociales que convocan a representantes del Estado,
de la Sociedad civil, de la Cooperación Internacional, como ha sido el caso frente a la problemática
de la Violencia Doméstica. También propicia la creación de Coordinaciones Nacionales e
intersectoriales en torno a políticas de especial relevancia para la mujer.
4. Estrategia de intervención del proyecto
La coyuntura electoral marcaba el escenario político en el momento de definir el área de
intervención. Los actores del campo político generado en torno a la equidad de género intentaban
posicionarse en este nuevo escenario, estableciendo relaciones con los distintos candidatos a
quiénes hacían llegar sus propuestas. Sin embargo, los programas electorales no incluyeron entre
sus temas principales la equidad de género y las nuevas candidatas al parlamento no tenían
experiencia en el tratamiento del tema. Estos hechos hacían evidente la aún la escasa conciencia de
las desigualdades de género, la baja formación de los recursos humanos y el débil reconocimiento
de la importancia de la equidad de género para el desarrollo, la democracia y la ampliación de las
bases de sustentación de una gobernabilidad democrática en el país. La discusión de una futura
reforma del Estado agregaba una preocupación adicional relativa a la continuidad en el nuevo
gobierno de los mecanismos y políticas de género: La propuesta de un anteproyecto de ley orgánica
del ejecutivo de reorganización ministerial proponía ubicar la Secretaría de la Mujer al Ministerio
de Acción Social. Otras propuestas emanadas de la Comisión del Senado de Género, Equidad y
Desarrollo social proponían incorporar la perspectiva de género en la elaboración de la ley y
avanzaba un posicionamiento de la Secretaría de la Mujer en ministerio de carácter político.
Frente a estos anteproyectos, distintas organizaciones del movimiento feminista (con el
apoyo de la cooperación internacional), se organizaron para analizar la propuesta de reforma del
Estado desde la perspectiva de la institucionalidad de género. Igualmente, analizaron la Estrategia
Nacional de Reducción de la Pobreza, tema prioritario en la campana electoral, en la medida que la
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pobreza afecta de manera particular a las mujeres, en especial las rurales, con muy escasos recursos
y por ende muy vulnerables a ser incluidas en una estrategia que no considere sus intereses y
necesidades particulares. Finalmente, un tercer desafío unía a distintos actores de este campo era la
continuidad programática de la Secretaría de la Mujer, cristalizada el Segundo Plan de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2003-2007 (PIO II), cuya elaboración contó con la
participación de actores y organizaciones del campo político de género.
Es comprensible entonces que desde las primeras reuniones del proyecto, convocadas por la
Secretaría de la Mujer y a las que asistieron representantes del Estado y de las instituciones de
género y actores y organizaciones de la sociedad civil, el tema de la continuidad de la Secretaría de
la Mujer y de otras instancias de género, como la Comisión Asesora Permanente “Equidad, Género
y Desarrollo Social de la Cámara de Senadores, y las Secretarías de la Mujer en las distintas
gobernaciones, fuera perfilándose como un tema de preocupación común a tener en cuenta en la
elaboración de la estrategia de intervención.
Después de distintas reuniones y consultas se concordó en la necesidad de:
• Colaborar con el proceso de legitimación de la Secretaría de la Mujer en un momento de
cambio de gobierno y con la generación de los compromisos para asegurar la continuidad
y fortalecimiento de su posición institucional, así como la consideración de su agenda
futura plasmada en el Segundo Plan de Igualdad de oportunidades.
• Apoyar los esfuerzos realizados por la Secretaría de la Mujer para dotar de continuidad a
las instituciones de género que existen en el país y con las cuáles la Secretaría se
interrelaciona para la consecución de los objetivos de la equidad de género.
• Recoger y contribuir a la articulación de las iniciativas de organizaciones de la sociedad
civil, la cooperación internacional y el Estado, para asegurar la continuidad y
fortalecimiento institucional de la Secretaría de la Mujer y las otras instituciones e
instancias de género en el Estado.
• Elaborar una estrategia de incidencia política junto a las autoridades públicas y políticas
pertinentes para suscitar su compromiso con la continuidad, posición jerárquica, recursos
y agendas de las instituciones e instancias de género en el Estado.
• Transferir a las nuevas autoridades de la Secretaría de la Mujer la experiencia acumulada,
las agendas desarrolladas y los lineamientos de futuras acciones.
• Finalmente, desarrollar una estrategia para incluir la agenda de la Secretaría de la Mujer
en el Estado, en particular, en el proceso de discusión e implementación de la Estrategia
Nacional para la Superación de la Pobreza.
Los resultados esperados propuestos eran los siguientes:
• Parlamentarios en torno a la estabilidad y continuidad de la Secretaría de la Mujer y su
agenda, así como también de las otras instituciones de género.
• El reconocimiento del papel de la Secretaría de la Mujer del Paraguay en la generación de
un espacio de interlocución entre el Estado y la sociedad civil que le permita reunir las
distintas iniciativas en torno a la equidad de género y dar continuidad a las instituciones
de género y sus agendas.
• Fortalecer los vínculos entre la Secretaría de la Mujer y las organizaciones de la sociedad
civil y política.
• Establecer relaciones con las nuevas autoridades de gobierno y el parlamento para
transmitir la experiencia y agendas de las distintas instancias de género en el Estado.
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Para el cumplimiento de estos objetivos se conformó un equipo de tres consultoras,
Graziella Corvalán, Aída Torres, Ana González bajo la coordinación de la Dirección de
Planificación de la Secretaría de la Mujer. Las actividades de las consultoras contemplaron la
producción de conocimientos sobre el quehacer de las instituciones de género y sobre las
percepciones y representaciones que estas instituciones suscitaban en distintos actores de la
sociedad y el Estado, la difusión de los resultados de los documentos y la participación en acciones
de incidencia política con autoridades públicas, partidos e integrantes de organizaciones feministas,
de mujeres y de la cooperación internacional. Se esperaba que los resultados de los análisis
alimentaran con argumentos la estrategia de comunicación, orientada a visibilizar, valorar y
difundir las actividades realizadas por las instituciones de género en el país, y promover su
estabilidad.
La Directora de Planificación de la Secretaría de la Mujer, en coordinación con la ministra
de turno, eran las encargadas de organizar las actividades públicas orientadas a transmitir a las
nuevas miembros del parlamento la experiencia acumulada por la secretaría, los desafíos que
enfrentan las instituciones de género y la necesidad de coordinaciones futuras. Igualmente, se
harían cargo, apoyadas por las consultoras, de realizar acciones de incidencia política frente a las
nuevas autoridades de gobierno y parlamentarias, así como realizar un gran acto final de rendición
de cuentas pública.
En breve, la acción de la Secretaría de la Mujer se orientó a visibilizar el campo político
generado en torno a la equidad de género, estimular su cohesión y la sinergia de sus acciones en la
coyuntura electoral, y realizar actividades de difusión e incidencia política en favor de la
estabilidad de estas instituciones junto con las autoridades del nuevo parlamento y personas claves
del nuevo gobierno. Con esta intervención se pretendía igualmente contribuir al estrechamiento de
vínculos entre los actores del campo político de equidad de género y profundizar su reflexión sobre
las consecuencias de sus acciones en la dinámica social, en otros actores e instituciones y
viceversa, la incidencia ellos sobre el campo político y el futuro de las instituciones de género.
4.1 La
intervención
Durante el período de ejecución del proyecto se realizaron varias actividades de convocatoria
pública con invitación a autoridades de gobierno y del parlamento, cooperación internacional,
integrantes del campo político conformado en torno a la equidad de género. Estas actividades
simultáneas pueden ser ordenadas de la siguiente manera:
• Reuniones iniciales de presentación del proyecto a autoridades del Estado, cooperación
internacional y la sociedad civil.
• Reunión con Parlamentarias y Consejalas departamentales electas para el período
2003-2008: rendición de actividades de parte de la responsable de la Comisión equidad,
género y desarrollo social en el Senado.
• Reunión con la prensa con la asistencia de todos los medios escritos, radiales y
televisivos.
• Reunión con parlamentarios y parlamentarias electas, con los representantes de las
comisiones directamente responsables de la incorporación de la perspectiva de género en
la legislación.
• Rendición de cuentas pública de la Ministra de la Secretaría de la Mujer y de los
resultados del proyecto género y gobernabilidad democrática.
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Igualmente se realizaron estudios breves sobre los procesos de institucionalización del
género en el país a partir de entrevistas con los principales actores integrantes del campo político
de referencia y sobre las valoraciones y representaciones de parte de las autoridades de gobierno,
del parlamento y de la sociedad civil de las instituciones de género. Finalmente, la estrategia
comunicativa en los medios.
Cada línea de actividad tuvo logros específicos los que sin embargo no pudieron coordinarse
entre sí para elevar su grado de sinergia, ni tampoco articularse adecuadamente con el conjunto de
iniciativas surgidas en el campo político de la equidad de género.
4.1.1 Las actividades de convocatoria pública
Las actividades de convocatoria pública se revelaron de una gran importancia en los
siguientes sentidos:
• Colocaron la continuidad y estabilidad de las instituciones de género. como tema de la
agenda de cambio de gobierno. En este sentido, durante todo el período en los medios de
comunicación y en las interacciones entre distintos actores sociales simpatizantes, la
equidad de género y la continuidad de estas instituciones fue un tema debatido. Este tipo
de visibilidad tiene sin embargo, efectos contradictorios: por un lado, impide que el tema
sea excluido de la agenda presionado por la urgencia atribuida a otros problemas y afirma
la pertinencia y legitimidad de la acción institucional, pero al mismo tiempo transforma la
institución en un espacio de disputa en la distribución de cargos entre distintas tendencias
políticas e ideológicas. Este peligro es mayor cuando existe una escasa diferenciación
entre las personas y las instituciones y entre las dimensiones técnicas y políticas de los
cargos.
• Contribuyeron a fortalecer el sentimiento de pertenencia de los participantes a un campo
común y se constituyeron en un momento de reconocimiento de la profundidad de los
vínculos establecidos y los aportes de los distintos actores al campo político.
• Constituyeron excelentes momentos para transmitir experiencias acumuladas y establecer
compromisos públicos que obliguen moralmente a las autoridades y líderes que lo han
asumido. En este sentido, es conveniente que las convocatorias terminen explicitando los
logros y compromisos asumidos por distintos actores.
• Finalmente, las convocatorias prefiguran otro tipo de relación entre Estado y sociedad
civil. En efecto, ellas crean espacios públicos donde los convocados pueden opinar y
participar desde sus distintas procedencias en la elaboración de agendas, estrategias y
políticas. De esta manera, la relación Estado y sociedad puede ser conceptualizada de
manera más moderna y acorde a la creciente complejidad de las sociedades. El Estado no
es el único responsable de solucionar los problemas derivados de las desigualdades de
género, ni el único que puede tomar decisiones al respecto, al margen de las
comprensiones e iniciativas de los otros actores, en particular de las mujeres constituidas
en sujetos políticos. Estas organizaciones no sólo aportan al proceso de discusión y
decisiones de políticas sino también se constituyen en órganos de control del quehacer del
Estado y del cumplimiento de los compromisos asumidos.
Finalmente, el acompañamiento de estas convocatorias por parte de los medios fue exitoso
en cuanto a la claridad de los objetivos perseguidos pero no fue así en cuanto a la posibilidad de
aprovechar el espacio de los medios para difundir los compromisos distintos actores con la
continuidad instituciónal.
En suma, la relación de la Secretaría Presidencial de la Mujer con otros poderes del Estado,
con organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional es fundamental para la
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legitimidad institucional y para el cumplimiento de la agendas. En estas convocatorias la Secretaría
recoge demandas de la sociedad civil y las orienta hacia otros sectores del Estado, jugando
entonces un interesante papelde intermediación. Sin embargo, en un escenario de debilidad
institucional y de poca experiencia democrática, los espacios de convocatoria pública y de
intermediación pueden devenir en formalidades y mover una agenda oculta donde cada grupo
quiere imponer sus intereses inmediatos sobre los intereses institucionales a mediano y largo plazo.
4.1.2 Estudios breves
El estudio realizado sobre los procesos de conformación de las institucionalidades de género
(documento elaborado por Graziella Corvalán) es muy rico y puede servir, de ser adecuadamente
difundido, para crear o fortalecer la conciencia individual, grupal e institucional sobre el carácter
social, cultural y político de las nuevas instituciones. Por otra parte, permite recuperar el carácter
sistémico del proceso en la medida que muestra cómo cada organización, grupo e institución no
existe aisladamente sino en su interrelación con otros y otras y con el escenario socio político más
amplio.
El estudio de Graziella Corvalán pone de manifiesto no sólo la legitimidad alcanzada por la
Secretaría de la Mujer fundamentalmente y las otras instituciones de género sino también las
concepciones y valores desde los cuales se valora el quehacer de estas instituciones.
Los argumentos avanzados por los/as encuestas favorables a la existencia de la Secretaría de
la Mujer son de tres tipos: El primer tipo engloba aquellos argumentos que valoran la capacidad de
influencia de la Secretaría de la Mujer en el resto del Estado y su capacidad de diseñar políticas con
alcance nacional, subrayando la necesidad de construir capacidades, experticias e instrumentos para
que lleve adelante su misión. Un segundo tipo de argumentos hace referencia a la atención dada de
parte de la Secretaría a los grupos de mujeres que se encuentran en condiciones de mayor
vulnerabilidad: madres solteras, mujeres pobres y en la necesidad de políticas orientadas a superar
la pobreza de las mujeres. El tercer tipo hace referencia a las relaciones que ha mantenido la
Secretaría con las organizaciones de mujeres y las medidas asumidas para promover el liderazgo y
participación política de las mujeres.
Los argumentos avanzados por personas del movimiento de mujeres valoran entonces la
capacidad de la Secretaría de la Mujer de coordinar políticas a favor de las mujeres, especialmente
las más vulnerables, de realizar acciones de carácter nacional que favorecen descentralización y la
promoción de mujeres en cargos de decisión y el fortalecimiento de los liderazgos femeninos.
Llama la atención la menor consideración otorgada por las entrevistadas a los distintos mecanismos
generadores de desigualdad que operan en la vida privada, la familia, la producción de
conocimientos, la cultura y de la necesidad de incidir sobre ellos a través de políticas públicas.
También llama la atención que las propuestas de mayor formación profesional, experticia y
elaboración de instrumentos de políticas no se acompañen de una reflexión sobre las coacciones
políticas y simbólicas que condicionan la elaboración de políticas de género y el reconocimiento de
la Secretaría de la Mujer y las organizaciones de mujeres, como participantes legítimas en las
discusiones sobre democracia, desarrollo y gobernabilidad.
Por su parte, el estudio de Aída Torres tuvo por objetivo conocer las opiniones de los
referentes calificados (Partidos Políticos de la transición 2003, Consejo Nacional de Educación y
Cultura, Comisión Nacional de Bilingüismo, Comunicadores Sociales: Vice Director Periódico
Ultima Hora, Representante Nacional de la Oficina de la UNESCO, Fundación Primera Dama.
Gabinete 2003, Ministerio de Educación y Cultura, Congreso de la Nación: Senadores/as y
Diputados/as y Gobernación Departamento Central) en ámbitos de la política, de la educación, de
la comunicación social y de los Consejos independientes del área social, sobre las instituciones de
género y concertar con ellos acciones para fortalecer estos mecanismos. Las opiniones de estos
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referentes proveen de insumos para la construcción de argumentos en defensa de la
institucionalidad de género para ser utilizados en las negociaciones y concertaciones con las nuevas
autoridades de gobierno.
La consultoría parte haciendo una síntesis de las evaluaciones externas sobre la Secretaría de
la Mujer a fin de tener un marco de referencia para contrastar las opiniones de los entrevistados.
Las evaluaciones concuerdan en el papel decisivo de la Secretaría en la visibilidad y la legitimidad
alcanzada por la problemática de la mujer, en la sensibilización y capacitación de recursos humanos
en el gobierno y en la promoción de programas favorables a la equidad de género en distintos
ministerios. Al mismo tiempo, reconocen que su acción ha sido muy importante para mantener
como objeto de políticas temas que han sido considerados de carácter privado: la violencia
intrafamiliar y los derechos en salud sexual y reproductiva. Sin embargo, también coinciden en la
necesidad de que su influencia trascienda los ministerios sociales hacia otros ministerios políticos y
económicos.
Las personas entrevistadas reconocen los cambios experimentados en la posición de la mujer
con el ingreso al mercado y el mundo público así como también los problemas específicos que
enfrentan debido a su condición de género. Pese al grado diferencial de conocimiento de los
entrevistados/as sobre estas instituciones, coinciden en la necesidad de asegurar la continuidad y