Htun - Participación, Representación...

Respondiendo a una convocatoria conjunta de Diálogo Interamericano y del Centro Internacional de Estudios sobre la Mujer (ICRW), se realizó en julio de 1997 la primera reunión de la Conferencia de las Américas sobre el Liderazgo de la Mujer (WLCA). La Conferencia, integrada por un centenar de mujeres destacadas en diversos ámbitos, reúne a ex-presidentas y primeras ministras, ejecutivas empresariales, activistas por los derechos de la mujer y dirigentas de ONGs de Norte, Centro y Sud América y el Caribe. Uno de los principales acuerdos de esta primera asamblea consistió en dar inicio a un trabajo conjunto en torno a tres grandes temas: Incrementar la presencia y aporte de la mujer a nivel de cargos de responsabilidad; fomentar cambios institucionales y políticas públicas que otorguen mayores oportunidades a las mujeres a nivel regional, y fortalecer las iniciativas de carácter no gubernamental que potencien la igualdad de la mujer y faciliten su acceso a las instancias de decisión.

En cumplimiento de lo anterior, se constituyó un Grupo Especial de Monitoreo sobre la condición de la mujer en el hemisferio y la observancia de los compromisos internacionales adquiridos por los estados respecto de la mujer. En este marco, nos complace entregar a su conocimiento el segundo informe sobre el estatus de la mujer elaborado bajo los auspicios del Grupo Especial de la WLCA.

El informe hace una reseña general de la participación, representación y liderazgo de la mujer en tres áreas de la vida política de América Latina: gobierno, política y sociedad civil. Concluye que aunque las mujeres han avanzado en su ascención a puestos de liderazgo, sus números permanecen bajos y continúan retrasadas en relación a los logros alcanzados por la mujer en otros ámbitos sociales. A objeto de ampliar lo expuesto en el informe, en los próximos meses el Grupo Especial se abocará al diseño de un modelo metodológico que facilite a los gobiernos del hemisferio el seguimiento, medición, consignación y presentación de informes respecto de los compromisos hacia la mujer asumidos ante diversas instancias internacionales, incluyendo las Cumbres de las Américas de Miami y Santiago. Dicho modelo definirá métodos para recabar, evaluar e integrar datos sobre la condición de la mujer al proceso de elaboración de políticas públicas, subrayando los sectores donde la información es deficiente a objeto de instar a estados y organismos internacionales a disponer medidas de control de alcance regional que permitan a la ciudadanía exigir de sus gobiernos una gestión responsable.

A nombre de la WLCA, queremos agradecer a las Encargadas del Grupo Especial, Juliette C. McLennan (Estados Unidos) y Jacqueline Pitanguy (Brasil), y a las integrantes del mismo- Mayra Buvinic (Estados Unidos/Chile), Margaret Catley-Carlson (Canadá), Lourdes Flores Nano (Perú), Mónica Jiménez de Barros (Chile), Clara Jusidman de Bialostozky (México) y Sonia Montaño (Bolivia)- por su significativo aporte a la orientación de este trabajo. Nuestro especial agradecimiento a la redactora del informe, Mala N. Htun, por el extenso trabajo de investigación que realizó en terreno y por la invariable calidad de su trabajo escrito. Agradecemos a Samuel Robfogel su experta gestión del proyecto general y la producción técnica de este informe. Agradecemos también la colaboración de Sandra Forero, Carolina Freire, Nurith Berstein y Jessica Seddon en la investigación y corrección editorial, de Patricio Mason por la traducción del original al español y de Jon Calkins por el diseño del informe. Hacemos llegar un reconocimiento especial a las Co-Presidentas de WLCA, Jan Myers (Estados Unidos) y Sonia Picado (Costa Rica), por su gran capacidad de liderazgo. Por último, agradecemos al Centro Internacional de Estudios sobre la Mujer y al programa de Promoción de la Mujer en Desarrollo (PROWID) de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional por el financiamiento de este proyecto.

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Partidos Políticos

Tendencias

La política y la clase política: El debate sobre sistemas de cuotas; Resultado de los sistemas de cuotas

Comisiones Parlamentarias

Agencias estatales de la mujer: Perú; México; Brasil; Chile

Sociedad civil: Transformación del movimiento de mujeres

Participación, Representación y Liderazgo Político de la Mujer
en América Latina

El surgimiento de movimientos de masas de mujeres en los años setenta y ochenta y su destacado papel en la lucha contra los regímenes autoritarios del continente crearon grandes expectativas de mejores oportunidades para la mujer una vez producido el retorno a la democracia. Se esperaba que la consolidación de las instituciones democráticas promovería una mayor participación de la mujer en la elaboración e implementación de las leyes y políticas públicas que la afectan en su vida diaria. Transcurrida una década, es momento de evaluar si tales expectativas llegaron a cumplirse. El presente informe analiza las oportunidades con que cuenta actualmente la mujer de América Latina para representar en el proceso de toma de decisiones los intereses que le son propios.

Es un hecho que los gobiernos de la región han adoptado medidas para ampliar la participación y representación de la mujer. Un número creciente de países ha instaurado sistemas de cuotas que reservan para la mujer un cierto cupo mínimo en elecciones generales. Con posterioridad a la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer realizada en Beijing en 1995, los gobiernos que aun no le habían hechos crearon además agencias o servicios de la mujer con el mandato de elaborar y coordinar políticas públicas dirigidas a ellas.

Si bien la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad sigue siendo reducida, se trata de una situación que tiende a mejorar. De hecho, durante los últimos diez años la presencia de la mujer en la política, la economía y la sociedad ha tendido a incrementarse. Este fenómeno es un reflejo de profundos cambios sociales: el ingreso de la mujer a la fuerza laboral, el mejoramiento de los niveles educacionales y una evolución de las actitudes sociales respecto de la participación de la mujer en la vida pública. Aún así, el acceso de la mujer a funciones superiores sigue estando a la zaga de los avances logrados a nivel de la sociedad. No obstante, el hecho de que un número cada vez mayor de mujeres esté accediendo a cargos de responsabilidad contribuye a crear condiciones para que las mujeres se organicen como tal; en otras palabras, la identidad de género puede actuar como eje central de la movilización política. Hoy en día, se ha hecho común la conformación de alianzas entre dirigentas políticas y de la sociedad civil para presionar por reformas respecto a temas específicos.

Este informe tiene la siguiente estructura: En primer lugar, presenta estadísticas respecto al numero de mujeres en cargos de responsabilidad a nivel de poder ejecutivo, poder legislativo y partidos políticos. En segundo lugar, analiza la movilización política de la mujer y la representación de sus intereses en tres esferas institucionales: la política, el estado y la sociedad civil. Para ello se analizan la conformación y logros de las alianzas de mujeres; los aciertos y fracasos de las agencias estatales de la mujer, y la evolución del movimiento de mujeres en el seno de la sociedad civil. Por último, el informe concluye con un resumen de los obstáculos que se presentan a la participación de la mujer en el proceso de toma de decisiones.

La presencia de la mujer en la actividad política, si bien sigue siendo reducida, muestra un incremento paulatino. Por ejemplo, a nivel continental el promedio de escaños parlamentarios ocupados por mujeres aumentó del 4% en 1970 al 15% en 1998 (UIP 1998). Por su parte, mientras en 1987 sólo unos cuantos gobiernos contaban con mujeres en el gabinete, hacia 1996 todos salvo dos tenían como mínimo una mujer en cargos ministeriales. Tal nivel de participación es superado solamente por los países nórdicos (ver cuadro 1).

En América Latina, la nicaragüense Violeta Chamorro (1990-96) es la única mujer que ha ganado una elección presidencial. Las otras dos mujeres que han ocupado la jefatura de estado—Isabel Perón de Argentina (1974-76)¹ y Lidia Gueiler de Bolivia (1979-80)—no fueron electas. En los años noventa, Costa Rica, Honduras y Nicaragua han tenido Vicepresidentas de la República. En un determinado momento, Nicaragua tuvo ambas una Presidenta (electa en 1989) y una Vicepresidenta (electa en 1995).

La representación de la mujer en cargos ministeriales ha sido históricamente reducida y se ha limitado generalmente a carteras de menor rango. Sin embargo, en años recientes ha aumentado el nombramiento de mujeres en carteras importantes, incluyendo la Secretaría de Relaciones Exteriores de México y el Ministerio de Justicia de Chile (ver cuadro 2).

Si bien la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad en el sector público sigue siendo menor, en algunos países va en aumento. En Guatemala, por ejemplo, 15 de las 75 más altas autoridades del poder ejecutivo (20%) son mujeres (Alvarado et al. 1998). En Perú, el Presidente Fujimori se ha preocupado personalmente de incrementar la presencia de la mujer en el aparato de estado. Así, el 31% de los cargos de responsabilidad en la administración pública están ocupados por mujeres, incluyendo 45% en el Ministerio del Trabajo y Promoción Social, 41% en el Ministerio de Justicia y 39% en el Ministerio de Economía y Finanzas (PROMUDEH 1997). Hay mujeres al frente de dos ministerios, seis viceministerios, tres importantes servicios públicos, un programa de créditos a la microempresa y un proyecto de reforma del estado elaborado por tres mujeres (Blondet 1997).

La representación de la mujer a nivel de gobernaciones estatales y provinciales es reducida salvo en Costa Rica, donde en 1994 cinco de siete gobernaciones provinciales estaban a cargo de mujeres. En Chile, dos de trece intendencias regionales y cinco de cincuenta gobernaciones provinciales están a cargo de mujeres (SERNAM 1997).

El porcentaje de alcaldesas es igualmente bajo, pero aumenta paulatinamente en algunos países (ver cuadro 3). En México, las presidencias municipales ocupadas por mujeres subieron del 2% en 1991 al 4,5% en 1995. No obstante, estas cifras varían ostensiblemente de un estado a otro: 25% en Baja California, 20% en Colima, 14% en San Luis Potosí, y cero en siete otros estados (INEGI 1997). En Brasil, por su parte, las alcaldesas subieron del 3% en 1993 al 6% en 1997 (Martins Costa 1997).

Si bien la presencia de la mujer en el poder legislativo sigue siendo inferior a su participación en el electorado y a su militancia en partidos políticos, en la mayor parte de América Latina esta proporción tiende a aumentar (ver cuadros 4 y 5). Se comprueba una mayor figuración de la mujer en las campañas parlamentarias: en Argentina, Costa Rica y Guatemala las listas partidarias para elecciones generales realizadas en la década de los noventa han estado encabezadas por mujeres. Según se detalla en la siguiente sección, un número cada vez mayor de países latinoamericanos está instaurando sistemas de cuotas que reservan un cierto número de cupos para mujeres en elecciones parlamentarias generales. En varios países dichos sistemas prometen elevar el número de mujeres elegidas a cargos públicos. En Argentina, por ejemplo, donde existe una ley de cuotas desde 1991, la proporción de mujeres en la Cámara de Diputados (28%) es la octava más alta del mundo.

En el caso de Venezuela se advierte un alza lenta pero continua de la presencia de la mujer en las Asambleas Legislativas estatales (ver cuadro 6). Lo mismo ocurre respecto de los concejos municipales, donde el porcentaje de mujeres está por debajo de su representación en el conjunto del electorado (ver cuadro 7).

En la mayor parte de los partidos políticos de América Latina, la representación de la mujer en cargos directivos está por debajo de su participación global en la política.

En el caso de Chile, donde a principios de los noventa las mujeres representaban el 45% de la militancia inscrita (Rivera-Cira 1993), su presencia en los niveles directivos es considerablemente desigual. En las colectividades donde existe una tradición de destinar cupos dirigenciales para la mujer—Partido por la Democracia (PPD), Partido Socialista y Partido Humanista—su presencia es elevada. Más aún, el Partido Demócrata Cristiano de Chile acaba de aprobar un reglamento interno que destina el 20% de los cupos de nivel ejecutivo a mujeres, al tiempo que el PPD estudia elevar los suyos al 50%. En los partidos que carecen de sistemas de cuotas—Renovación Nacional, y la Unión Demócrata Independiente—la participación es casi cero (ver cuadro 8). Algo similar ocurre en Brasil, donde la presencia de la mjuer en cargos directivos es generalmente baja (ver cuadro 9), y no ha aumentado en el tiempo (Avelar 1996). La única colectividad que muestra algún incremento es el PT, debido fundamentalmente a una disposición de 1991 que reserva el 30% de las candidaturas internas para mujeres.

En México, si bien la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad es relativamente alta en los tres partidos principales, la proporción es aún reducida respecto de su participación en los niveles medio y de base. En el Partido de la Revolución Democrática (PRD), por ejemplo, las mujeres representan el 48% de la militancia pero sólo ocupan el 25% de los puestos en el Comité Ejecutivo Nacional lo que se debe a una cuota de 30% de mujeres (ver cuadro 10).

Las cifras respecto a la representación de la mujer en política demuestran que la oportunidad de acceder a cargos de responsabilidad es mayor en la periferia de los centros de poder. En efecto, la mayor proporción de mujeres en cargos de responsabilidad ocurre en los niveles inferiores de las jerarquías institucionales, fuera de las grandes capitales, y en los servicios públicos de rango menor.

Esta tendencia queda claramente ilustrada en el caso de Chile, donde se observa una proporción significativa de mujeres en los escalafones inferiores del sector público. En la administración pública chilena, las mujeres ocupan el 11% de los cargos ministeriales, 40% de las direcciones profesionales, 50% de las direcciones no profesionales, 63% de los cargos profesionales, 86% de los cargos técnicos, 63% de los cargos administrativos y 32% de los cargos auxiliares. En otras palabras, las mujeres constituyen el 60% de la administración pública chilena (SERNAM 1997).

En el caso de México, en 1995 las mujeres representaban el 9% (60 de 671 cargos) de la plana mayor del sector público (INEGI 1997). Según estudios estadísticos, en los rangos inferiores la presencia de la mujer aumenta a un 20% (INEGI 1997).

La presencia de la mujer en el poder judicial muestra una estructura similar. Si bien el 45% de los magistrados de América Latina son mujeres, esta proporción disminuye al 20% a nivel de cortes de apelaciones y es virtualmente nula a nivel de cortes supremas (FLACSO 1995).

Por otra parte, se observa que en las zonas de menor densidad poblacional existe una mayor representación política de la mujer. Según una encuesta realizada en 1993 a 133 parlamentarias latinoamericanas, el 64% provenía de fuera de la capital (Rivera-Cira 1993). A primera vista este dato contradice la percepción de que el ambiente más moderno de una capital favorece la integración de la mujer a la política. Sin embargo, cabe recordar que las capitales son también importantes centros de poder político donde se producen grandes rivalidades. Es por ello que para una mujer sea más factible acceder por mérito propio a cargos de representación en regiones donde la competencia es menor (Ibid).

Un estudio efectuado en México en 1995 reveló que de 101 Alcaldesas (4,2% de un total de 2.395), sólo nueve encabezaban municipios de más de 50.000 habitantes y ninguno de más de 100.000 (Massolo 1995). En Brasil, las regiones más desarrolladas y de mayores ingresos del sureste tienden a elegir menos alcaldesas que las regiones empobrecidas del norte y nordeste. En el sureste, la proporción de alcaldesas aumentó escasamente del 3% en 1994 al 4% en 1997. En el nordeste, sin embargo, esta proporción se elevó del 6% en 1993 al 9% en 1997 (Martins Costa 1997).

En el sector público las mujeres en puestos de liderazgo tienden a concentrarse en agencias del Estado de menor rango a cargo de temáticas sociales, tales como ministerios de cultura, educación, juventud o bienestar social (FLACSO 1995). La representación es menor en las áreas consideradas como centros de poder del estado, tales como Hacienda o Relaciones Exteriores. Aún así, se observan avances en algunos países donde en épocas recientes se ha designado a mujeres a cargos de alto nivel, entre ellas Rosario Green, Secretaria de Relaciones Exteriores de México, Soledad Alvear, Ministra de Justicia de Chile, y Ruth de Krivoy, Presidenta del Banco Central de Venezuela.

Históricamente, los lazos familiares han sido un factor importante para el ingreso de mujeres a las altas esferas de gobierno; de hecho, es común que las mujeres en altos cargos sean parientes de personeros políticos de sexo masculino. En entrevista realizada a once parlamentarias latinoamericanas, ocho reconocieron que su llegada al parlamento efectivamente se había visto facilitada por sus vínculos familiares (Rivera-Cira 1993). En las elecciones de 1994 en Brasil, la mayoría de las doce candidatas a la gobernación eran familiares de connotados políticos. De las cuatro candidatas que pasaron a la segunda ronda, tres eran esposas de ex-gobernadores y una la hija de un ex-presidente (Pinto 1994).

En suma, la presencia de la mujer en el proceso de toma de decisiones es todavía reducida, pero muestra una tendencia a aumentar. Más aún, se aprecia un mejoramiento de la situación estructural de la mujer en la sociedad, lo cual parece indicar una mayor cercanía de las mujeres a los círculos de poder—aquellos donde surgen y se seleccionan los cuadros dirigentes—y por ende mayores oportunidades futuras de acceder a cargos de responsabilidad por mérito propio. Por su parte, la presencia de la mujer en el mercado laboral ha estado aumentando paulatinamente durante las últimas décadas, al punto de constituir actualmente un tercio de la fuerza laboral de América Latina. En muchos países las mujeres representan más de la mitad de los graduados universitarios y al menos un tercio de los mandos medios y administrativos. La situación general de la mujer también ha mejorado: la esperanza de vida se elevó de 64 años en los setenta a 71 años en los noventa, 87% de las mujeres saben leer y escribir, y el 87% de las niñas en edad escolar asisten a la primaria o a la secundaria. Todo ello parece indicar que las mujeres están en mejor posición de competir con los hombres en política y en el mercado laboral.

Lo expuesto en la sección anterior demuestra que hay un aumento de la presencia de la mujer en la vida pública. Ahora bien, ¿qué consecuencias se derivan de ello? ¿Significa acaso que los intereses de la mujer están hoy mejor representados en el proceso de toma de decisiones?

En esta sección evaluaremos las consecuencias de la presencia de la mujer en tres grandes esferas de la acción política y del proceso de toma de decisiones: la política y la clase política, el estado y la sociedad civil. En muchos países las mujeres se han valido de su mayor presencia para organizarse en torno a su identidad como tales; de hecho, la conformación de alianzas de género es un fenómeno cada vez más común en las legislaturas y burocracias del estado.

Entre las formas de organización política adoptadas en años recientes se destacan las alianzas suprapartidarias orientadas a promover los intereses de la mujer en ciertas áreas específicas. Tal es el caso de las parlamentarias de México, Brasil, Perú y Argentina, entre otros países, que se han unido para patrocinar y defender reformas legislativas destinadas a ampliar los derechos de la mujer. Si bien las mujeres que participan en política por lo general no hacen campaña en base a temas de la mujer, una vez electas la mayor parte se convierte en destacadas defensoras de los derechos de la mujer y activas integrantes de las bancadas femeninas. El aislamiento y discriminación que enfrentan las parlamentarias en las legislaturas y en la burocracia estatal contribuye por lo general a desarrollar una conciencia de su identidad como mujeres, aunque no es menos cierto que muchas otras cumplen con su mandato sin jamás involucrarse en temas de la mujer.

Las bancadas femeninas alcanzan particular eficacia cuando forjan lazos de apoyo mutuo con el movimiento de mujeres de la sociedad civil; de hecho, la conformación de frentes amplios de esta naturaleza ha permitido importantes reformas legislativas en varios países. En el caso de México, la conformación de tales alianzas se vio facilitada por una institucionalización de los lazos entre las mujeres que participan en política. Allí, a principios de los años noventa, un grupo de parlamentarias y representantes de la sociedad civil mexicana se empezó a reunir periódicamente para dialogar sobre temas políticos. A pesar de las diferencias políticas, estas conversaciones crearon un clima de confianza que posibilitó el inicio de un importante debate sobre leyes de cuotas y violencia doméstica en los salones del Congreso, la prensa y la sociedad civil. Organizadas de esta forma, las mujeres mexicanas lograron importantes reformas a las leyes sobre violencia doméstica, delitos sexuales y sistemas de cuotas.³ La experiencia mexicana pone en relieve la importancia de crear puntos de contacto y diálogo entre mujeres destacadas en los ámbitos públicos y políticos de la sociedad.

En el caso de Venezuela, en 1982 se conformó en torno a la figura de la Ministra Mercedes Pulido un frente amplio orientado a incluir en el proceso de reforma al Código Civil una ampliación de los derechos de la mujer (Friedman 1997). Durante los años noventa, las alianzas entre parlamentarias y representantes de la sociedad civil han redundado en la aprobación de leyes de violencia doméstica en Argentina, República Dominicana y Perú. En Paraguay, una alianza multipartidaria de mujeres logró la inclusión del principio de la igualdad ante la ley en la Constitución de 1992.

A pesar de estos casos, aún persisten varios factores que impiden la formación de alianzas de mujeres. En primer lugar, la clase política y el electorado no siempre responden con presteza al llamado a promover una agenda femenina en política, y en ocasiones se oponen a ello. Esto quiere decir que, para alcanzar sus objetivos, las alianzas de mujeres a menudo se ven obligadas a plantear sus reivindicaciones de la manera más amplia o menos controvertida posible. Tal fue el caso en Venezuela en 1982, donde la Federación Venezolana de Abogadas (FEVA) y el Ministerio de la Mujer plantearon una reforma al Código Civil como una medida para democratizar la familia y beneficiar así a la sociedad en su conjunto, evitando ex profeso una vinculación con el feminismo o con los derechos de la mujer (Friedman 1997).

De hecho, una política argentina señaló en una entrevista que para acceder a cuotas reales de poder, las alianzas de mujeres deben elaborar agendas generales que traten temas tales como pobreza, desempleo y delincuencia desde una perspectiva de género. Al entrelazarse con las temáticas políticas centrales, estas alianzas pueden producir un impacto mayor en la sociedad en general.⁴ Otra política argentina señaló que en el fondo de este enfoque pragmático está el machismo, agregando que "…los hombres han convencido a las mujeres de que hablar sobre temas de la mujer tiene poca importancia. Para tener importancia política, las mujeres no pueden referirse a temas de género".⁵

En segundo lugar, el destino de las alianzas de mujeres está condicionado por el clima político imperante. En Nicaragua, por ejemplo, militantes de partidos políticos y del movimiento social conformaron en 1995 la Coalición Nacional de la Mujer, la que en las elecciones de 1996 presentó a los partidos una Agenda Común Mínima elaborada en base a un pacto político. Sin embargo, la incorporación de dicha agenda en los programas partidarios fue débil y sólo la izquierda tradicional adoptó plenamente sus objetivos. La agenda planteada por la Coalición se vio obstaculizada por el debilitamiento del centro político y posterior polarización que caracterizó el proceso eleccionario (Salvo 1998).

Por último, las divergencias respecto de lo que constituye "intereses de la mujer" son también un factor que impide la conformación de alianzas. Desde la perspectiva conservadora o tradicionalista, los intereses de la mujer emanan de su condición de esposas, madres y amas de casa. En la perspectiva feminista, los intereses de la mujer tienen que ver con igualdad de oportunidades y grados de poder en la política, en el trabajo y en el hogar. Entre estas dos visiones existe suficiente compatibilidad como para permitir la conformación de alianzas en torno a reivindicaciones tales como leyes de violencia doméstica, equidad en el trabajo y protección de la niñez. Dado que las mayores divergencias se producen respecto de temas tales como el aborto y el control de la natalidad, es mucho más difícil formar alianzas para exigir programas de control de la natalidad o la liberalización de las leyes sobre el aborto.

En general, en política es poco común encontrar mujeres que hagan ostentación de una identidad feminista. En América Latina, la etiqueta "feminista" conlleva un estigma asociado a una postura de rechazo a la diferenciación de los sexos, de menoscabo del hombre, e incluso de superioridad de la mujer. La mayor parte de las mujeres que participan en política evitan conscientemente asociarse con el feminismo, dado que consideran que ello limita sus oportunidades. Como señalara una política argentina, "…planteo reivindicaciones feministas pero no me muestro como tal, porque me aislaría. A algunas mujeres que empezaron su vida pública identificándose fuerte y casi exclusivamente con el feminismo se le cerraron después las puertas… En partidos políticos dominados por hombres, llegar a cargos directivos como feminista es imposible. Los principios feministas se pueden poner en práctica en política, asumidos a nivel interno; se puede trabajar con principios feministas, pero astuta y sigilosamente…"⁶

Una consecuencia notable de la organización de la mujer en América Latina ha sido la adopción de leyes de cuotas que establecen un nivel mínimo de participación de la mujer en cargos de representación. Esta tendencia está ganando terreno: a la fecha, Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela han adoptado cuerpos legales que obligan a los partidos políticos a destinar entre el 20% y el 40% de las candidaturas a mujeres (ver cuadro 11). Ya en 1997, 22 de las 24 provincias argentinas habían adoptado leyes de cuotas para las elecciones a las legislaturas provinciales y la mayor parte de los concejos municipales (Jones 1996). Algo similar ocurre en México, donde existe legislación que destina cupos mínimos en las elecciones a los congresos estatales de Sonora (20%, 1996), Chihuahua y Oaxaca (30%, 1997) (Stevenson 1999).

El principal impulso para la tendencia a adoptar sistemas de cuotas proviene del movimiento de mujeres, el cual adquirió aún mayor visibilidad y legitimidad a raíz de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer de las Naciones Unidas celebrada en Beijing en 1995. Las partidarias de los sistemas de cuotas exponen que ésta es una de las maneras más efectivas de hacer realidad el principio de la igualdad ante la ley, dado que garantizan una presencia a mediano plazo en cargos de responsabilidad. Agregan además que la mujer está en mejores condiciones de representar los intereses del electorado femenino, puede insertar una perspectiva de género en las políticas públicas, y contribuye a acrecentar las oportunidades de otras mujeres en la sociedad en su conjunto.

Otros factores han sido igualmente importantes. En los casos de Argentina y Perú, los sistemas de cuotas han contado con el respaldo directo del Presidente de la República. En Argentina, por ejemplo, incluso a pesar de la vigorosa campaña realizada por dirigentas políticas y del movimiento de mujeres, la ley de cuotas no se habría aprobado sin el respaldo directo del Presidente. Lo mismo ocurrió en el caso de Perú, donde en Junio de 1997 el Congreso adoptó por unanimidad una ley de cuotas, logro que se atribuye al fuerte respaldo del Presidente Fujimori.

El debate a nivel de los parlamentos nacionales se ha visto incentivado por el hecho de que importantes colectividades políticas actualmente utilizan un sistema de cuotas en sus elecciones para cargos internos. Entre éstas se cuentan el Partido de la Revolución Democrática (PRD, 30%) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI, 30%) de México; el Partido Socialista (PS, 30%), Partido por la Democracia (PPD, 20%), y Partido Demócrata Cristiano (PDC, 20%) de Chile; el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC, 40%) de Costa Rica; el Partido dos Trabalhadores (PT, 30%) de Brasil; Acción Democrática (20%) de Venezuela; el FMLN (35%) de El Salvador; el FSLN (30%) de Nicaragua, y los partidos Colorado (20%) y Revolucionario Febrerista (30%) de Paraguay.

Varios factores dan cuenta de los motivos para la adopción de sistemas de cuotas al interior de partidos políticos. En primer lugar, la gran mayoría de las colectividades que han implementado tales sistemas tienen una orientación de izquierda o centro-izquierda. En segundo lugar, los sistemas de cuotas se han adoptado solamente en partidos donde existe consenso de las militantes al respecto. Por último, generalmente se contó con el respaldo de connotados dirigentes de sexo masculino que convencieron a sus correligionarios de la importancia de adoptar el sistema.

La argumentación en favor de los sistemas de cuotas se basa en dos puntos centrales. En primer lugar, constituyen el método más eficaz para favorecer el acceso a corto plazo a los centros de poder. Dado que la discriminación está profundamente arraigada en las prácticas organizacionales y en las actitudes cotidianas, la aplicación gradualista de la discriminación positiva sólo consigue resultados a largo plazo. En segundo lugar, la presencia de la mujer en las esferas de toma de decisiones redunde en políticas públicas diferentes, dado que las legisladoras tienen una disposición más favorable que los legisladores a representar los intereses de las mujeres en su conjunto.

La experiencia argentina, donde se observa que la mayor presencia de mujeres en la Cámara de Diputados está incidiendo en el tipo de temas que se debate, refuerza la argumentación en favor del sistema de cuotas. De hecho, un estudio realizado en ese país demostró que las legisladoras tenían una mejor disposición que los legisladores a votar favorablemente proyectos de ley relativos a los derechos de la mujer y la familia (Jones 1996).

Por su parte, los opositores al sistema de cuotas argumentan que éste discrimina en contra de los hombres, lleva a cargos de poder a mujeres poco idóneas y, sobre todo, que es innecesario, dado que las mujeres calificadas pueden ascender a cargos de responsabilidad por sus propios medios. Igualmente, se manifiestan preocupados de que las beneficiarias de una cuota se vean estigmatizadas por parecer que deben sus cargos al sistema más que a sus propios méritos.

El resultado de la aplicación de un sistema de cuotas varía ostensiblemente según el sistema electoral de que se trate. En Argentina, el sistema electoral exige grandes sacrificios a los políticos de sexo masculino; en Perú y Brasil, en cambio, el sistema no demanda tales sacrificios.

En Argentina y Costa Rica, las elecciones parlamentarias se realizan de acuerdo a un sistema de lista partidaria cerrada donde se vota por la nómina completa. El orden en que aparecen los candidatos—materia que se decide al interior de cada partido—determina quién resulta electo.

En Argentina, sin embargo, el sistema obliga a los partidos no solamente a reservar el 30% de los cupos para mujeres, sino además a situarlas en posiciones con posibilidades de elección; en otras palabras, en uno de cada tres cupos de la lista. De esta forma se impide que los partidos agrupen a las mujeres al final de la lista, donde—en el marco de un sistema multipartidario competitivo—no tendrían mayores posibilidades de resultar electas. Los resultados han sido espectaculares. La representación de la mujer en el Congreso de la Nación se elevó de un 5% antes de la ley a un 30% después de la ley.

En Costa Rica la legislación electoral entrega el 40% de los cupos en listas partidarias a mujeres, pero no exige una ubicación determinada dentro de la lista. Para cumplir con la ley, los partidos ponen a las mujeres al final de la lista (los denominados "puestos rellenos"), (Camacho 1998; Camacho et al. 1997). Se desprende que la legislación costarricense no ha tenido el mismo éxito en lograr que un mayor número de candidaturas se traduzca en más mujeres electas. En todo caso, aunque el número de mujeres electas a la Asamblea Legislativa aumentó solamente de nueve a once (de un 16% a un 19%), en términos de representación Costa Rica ocupa el 21er lugar en el mundo y el tercero en América Latina.

La ley de cuota aprobada en 1991 en Argentina ha tenido un efecto multiplicador. En 1997, 22 de las 24 provincias argentinas aprobaron leyes de cuota para las elecciones de diputados provinciales y concejales municipales. Los resultados varían según el sistema electoral de cada provincia; en aquellas con un sistema de lista partidaria cerrada, el sistema de cuotas ha logrado elevar el promedio de la presencia legislativa de la mujer del 7% al 21% en 1995 (Jones 1998).

En Perú y Brasil la ley electoral no contempla listas partidarias. En las elecciones parlamentarias generales, el electorado vota por candidatos individuales en distritos de gran tamaño donde la competencia es encarnizada. Si bien el sistema de cuotas exige reservar el 25% de las candidaturas partidarias para mujeres, las candidatas señalan que la discriminación al interior de los partidos se traduce en poca publicidad y menos apoyo. En Brasil, el primer experimento con el sistema se llevó a cabo en las municipales de 1997, donde se aplicó una cuota del 20% para los cargos a elegir en las câmaras de vereadores (concejos municipales). Antes de las elecciones el 8% de los vereadores del país eran mujeres; después de las elecciones esta cifra había aumentado solamente al 11%. Un resultado decepcionante.

En las elecciones parlamentarias programadas para 1998 en Brasil se aplicará una cuota del 25% que podría elevar el 6% de representación que actualmente tienen las mujeres brasileñas en la Câmara dos Deputados de su país. Sin embargo, se prevé que las leyes electorales tengan nuevamente el efecto de limitar al mínimo el impacto de tales sistemas. Además de listas abiertas, la ley brasileña permite a los partidos presentar candidaturas por sólo el 50% de los cargos en disputa. En otras palabras, la ley hace posible que, en lugar de desplazar a candidatos varones, los partidos simplemente presenten un 25% más de candidatas.

Esta situación ilustra el desafío que enfrentan las mujeres en la política y en el movimiento de mujeres de la región: los sistemas de cuotas pueden representar un punto de partida, pero de ningún modo garantizan el acceso al poder. Para que ello ocurra, tales sistemas deben ir acompañados de otras medidas, entre ellas un mejor financiamiento y mayor publicidad para las campañas electorales. Para que las cuotas realmente sirvan para proyectar los intereses de la mujer al interior de los centros de poder, las mujeres en política y el movimiento de mujeres deben conformar alianzas estratégicas y hacer campañas transversales que superen las distinciones partidarias y de género.

En los últimos decenios virtualmente todos los países de América Latina han creado agencias o servicios de la mujer. La primera ola de creación de tales servicios se produjo en respuesta al llamado de la primera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer, realizada en Ciudad de México en 1975. Esta conferencia motivó a varios países a crear mecanismos de representación de los intereses de la mujer en el estado. Tal fue el caso de la Comisión Asesora Presidencial sobre la Mujer creada por Venezuela. Sin embargo, estos mecanismos antecedieron al surgimiento del movimiento de mujeres a nivel masivo, lo que los hizo menos representativos que aquellos creados con posterioridad.

La segunda ola de agencias de la mujer se produjo en la década de los ochenta en respuesta a las demandas del movimiento de mujeres, creándose instituciones que se caracterizaron por reconocer el papel desempeñado por la mujer en la transición a la democracia. La tercera ola se generó tras la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing 1995), donde se efectuó un llamado a los estados a establecer mecanismos que promovieran los intereses de la mujer en los niveles de toma de decisiones.

Los servicios de la mujer generalmente proponen legislación, asesoran a otros ministerios respecto de políticas públicas que afecten a la mujer, y abogan por sus intereses al interior del estado. El poder institucional y la jerarquía de estos servicios es ampliamente variable. En el caso de Perú, el Presidente Fujimori conformó en 1996 un Ministerio de Promoción de la Mujer. En Chile y Paraguay, la Directora del Servicio Nacional de la Mujer tiene rango ministerial y participa en las reuniones de gabinete. En el resto de los casos, el poder institucional de los servicios de la mujer y sus directoras es menor. (ver cuadro 12).

Varios países latinoamericanos han establecido departamentos especializados en asuntos de la mujer al interior de las defensorías del pueblo. Al menos siete países cuentan con defensorías de la mujer que reciben e investigan denuncias de violación de los derechos de la mujer y capacitan a funcionarios judiciales y personal policial.

La conformación de servicios de la mujer dentro del aparato de estado ha planteado un verdadero dilema para las activistas del movimiento de mujeres. Muchas de ellas han asumido con entusiasmo la oportunidad de participar en el diseño y ejecución de las políticas de estado, pero otras consideran que son los movimientos autónomos de la sociedad civil quienes mejor defienden los intereses de la mujer, argumentando además que es fácil cooptar a los servicios de la mujer y que las prioridades del gobierno de turno coartan la libertad de acción de sus integrantes.

En efecto, el interés y grado de compromiso del Ejecutivo tiene generalmente profundas repercusiones sobre la eficacia de los servicios estatales de la mujer. Si bien tales agencias tienen el potencial de ser instrumentos efectivos en la promoción de los intereses de la mujer, no es menos cierto que para obtener la cuota de poder que lo haga posible deben darse primero ciertas condiciones. Con frecuencia la eficacia de los servicios de la mujer está determinada por el interés personal del primer mandatario y otras altas autoridades, por la relación que tengan con el ministerio del cual dependen, por la estabilidad de las asignaciones presupuestarias y por la credibilidad que tengan ante el movimiento de mujeres, cuyo apoyo a nivel social es clave. Sin esas condiciones, las agencias de la mujer se pueden convertir en ghettos en donde los temas de la mujer permanecen aislados del centro de la actividad del estado, o bien en instrumentos para promover los intereses del partido gobernante y no los de la mujer.

Dado que la mayor parte de estos servicios no tiene más de dos años de antigüedad una evaluación de resultados sería prematura, pero se puede al menos hacer una evaluación preliminar sobre la base de la experiencia acumulada hasta ahora. A fin de ilustrar tanto el potencial como las flaquezas de los servicios de la mujer, se presenta a continuación un análisis comparativo de los casos de Perú, México, Brasil y Chile.

El interés presidencial y el poder institucional del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) se cuentan entre los más altos de la región. Desde su conformación por Decreto Supremo en 1996, el PROMUDEH ha instituido o asumido una serie de iniciativas destinadas a mejorar la condición de la mujer, entre ellas programas de alfabetización y de distribución de alimentos; proyectos de desarrollo de la microempresa; el Instituto Nacional de Bienestar Familiar, que atiende a población de alto riesgo; la Oficina Nacional de Cooperación Popular, que trabaja en la conformación de redes sociales; y un sistema de Hogares de Cuidado Comunitario para hijos de trabajadoras de bajos ingresos (PROMUDEH 1997). Estos proyectos, que cuentan con un amplio financiamiento, forman parte de una campaña estatal de erradicación de la pobreza, gran parte de la cual incluye potenciar el rol dirigente de la mujer dentro de la comunidad.

El PROMUDEH, sin embargo, no ha tenido el mismo éxito en promover una perspectiva de género en otros ámbitos del aparato de estado o en avanzar hacia la igualdad de género en áreas tales como la actividad política, la salud o el derecho. Las entrevistas realizadas con observadoras peruanas parecen indicar que muchas de las acciones dirigidas a la mujer son sólo respuestas rápidas a la presión de las instituciones financieras internacionales, y no representan necesariamente un plan estratégico global para mejorar la condición de la mujer. Perú, por ejemplo, aún no formula un Plan de Acción Nacional para implementar la Plataforma de Acción aprobada en Beijing. Más aún, la vasta gama de responsabilidades que le caben al PROMUDEH (desde controlar la calidad de los programas de planificación familiar hasta la gestión del Instituto Peruano del Deporte) dificulta el desarrollo de objetivos estratégicos coherentes.

Así, si bien Fujimori ha destinado más fondos que ningún otro mandatario de la región a financiar un servicio de la mujer, existen indicios de que esta agencia existe más para promover los intereses de su gobierno que los de la mujer. De hecho, diversas observadoras peruanas consideran el PROMUDEH como poco más que una máquina electoral del Presidente Fujimori.

El Programa Nacional de la Mujer (PRONAM) es notoriamente más débil que su homólogo peruano, pero goza de mayor credibilidad ante el movimiento de mujeres. El PRONAM se conformó en 1996 para promover la incorporación de una perspectiva de género en el ámbito del estado, asesorar a otros ministerios y coordinar acciones en pro de la mujer. A diferencia del PROMUDEH, no ejecuta políticas de estado. El PRONAM posee una generosa dotación de personal, un consejo consultivo amplio y un consejo que fiscaliza sus actividades. Entre sus logros se cuentan incidir en la creación de agencias de la mujer en 10 estados de la Unión, la incorporación de una perspectiva de género en los programas de educación para adultos, un proyecto conjunto con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) para desagregar las estadísticas por sexo, y la reducción de los estereotipos sexuales en los textos escolares.

Sin embargo, el objetivo principal del PRONAM—insertar una perspectiva de género en la adopción y ejecución de las decisiones en todos los niveles de gobierno—ha sido considerablemente más difícil de alcanzar. Por ejemplo, una de las primeras tareas del PRONAM fue solicitar que las secretarías y agencias de gobierno presentaran un informe respecto a las políticas y programas dirigidos a la mujer. Sin embargo, la falta de interés y la escasa colaboración de parte de estos organismos convirtió el estudio intragubernamental en una larga y ardua tarea (Loría 1997). Aunque el PRONAM también debe capacitar a funcionarios públicos para que incorporen una perspectiva de género en su trabajo, a la fecha, sin embargo, sólo ha logrado elaborar un modelo de capacitación y algunos materiales (Ibid).

Si bien el PRONAM goza de credibilidad ante el movimiento de mujeres, su capacidad de incidir sobre el aparato de estado es restringida. En primer lugar, no cuenta con recursos presupuestarios propios, de modo que la continuidad de sus programas y objetivos está sujeta a las políticas y prioridades de contratación de la Secretaría de Gobernación. En segundo lugar, la mayor parte de sus recomendaciones no surgen de la máquina política tradicional sino que del movimiento de mujeres, lo cual dificulta considerablemente el consenso y la voluntad política que hacen falta para implementar tales recomendaciones.⁷

El caso del Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), creado en 1985 como dependencia del Ministerio de Justicia, ilustra claramente cómo una agencia de la mujer puede quedar cautiva de los intereses y prioridades del Ejecutivo. El CNDM, compuesto originalmente por representantes del movimiento de mujeres, alcanzó logros importantes en temas de salud, violencia, trabajo y derechos de mujeres campesinas, y muy especialmente en el proceso previo a la promulgación de la Constitución de 1988. En esa época las representantes del CNDM recorrieron el país recogiendo los planteamientos de grupos de mujeres para llevarlos a la Asamblea Constituyente, logrando la inclusión en el texto definitivo de aproximadamente el 80% de las demandas planteadas (Pitanguy 1996).

Sin embargo, tras una serie de modificaciones en la composición y prioridades del Ejecutivo, el CNDM entró en crisis hacia fines de 1988. El nuevo Ministro de Justicia redujo el presupuesto del CNDM en un 72%, obstaculizó sus planes y operaciones e intentó despedir a algunas personas para reemplazarlas por otras. En 1989, la Presidenta, las funcionarias y el Consejo Consultivo del CNDM renunciaron en masa en protesta por la medida (Ibid).

El CNDM se ha visto revitalizado durante la administración del Presidente Fernando Henrique Cardoso. La agencia cuenta hoy con un amplio Consejo Consultivo, pero su personal es reducido y su rango institucional es menor. Uno de los mayores logros de la Dra. Rosiska Darcy D’Oliveira, actual Presidenta del CNDM, ha sido convencer a otras agencias de gobierno para que incorporen una perspectiva de género a su quehacer. En 1997 el CNDM subscribió acuerdos de implementación de la Plataforma de Acción de Beijing con cuatro ministerios. La Dra. Darcy D’Oliveira, por su parte, ha recorrido el país entregando apoyo a grupos de mujeres y ha desempeñado un papel clave en la creación de agencias de la mujer en decenas de municipalidades.⁸

El CNDM de fines de los noventa ha tenido un destacado papel en lograr que las agencias de gobierno se comprometan formalmente a dar cumplimiento a las medidas orientadas a mejorar la condición de la mujer. Sin embargo, sólo el tiempo dirá si el CNDM tiene el poder y la influencia para exigir a estas agencias que den cuenta del cumplimiento de los compromisos asumidos.

El Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) cuenta con amplios recursos presupuestarios, oficinas en las trece regiones del país, y está encabezado por una Directora con rango ministerial. Además de estar facultado para proponer reformas de ley, el SERNAM administra múltiples proyectos, entre ellos una red nacional de centros de información sobre derechos de la mujer, programas de prevención de violencia doméstica, de apoyo a mujeres jefas de hogar y trabajadoras agrícolas, y de crédito a microempresarias. El SERNAM también capacita a personal policial y funcionarios públicos respecto de temas de género, y asesora y coordina las políticas relativas a la mujer que ejecutan los demás ministerios (SERNAM 1996).

El SERNAM se constituyó en 1990 como resultado de una propuesta del movimiento de mujeres, de modo que su rango y recursos reflejan la pujanza del movimiento al momento de iniciarse la transición hacia la democracia. Sin embargo, la libertad de acción del SERNAM se ha visto constreñida, por una parte, por la necesidad de evitar enfrentamientos con la derecha política a fin de preservar la estabilidad del proceso de transición, y por otra, por la necesidad de mantener el consenso dentro de la Concertación de Partidos por la Democracia, la alianza gobernante. Es así que el SERNAM, tanto dentro como fuera de sus paredes, evita referirse a temas tales como el divorcio, el aborto terapéutico, la violación y los derechos reproductivos.⁹

Un hecho curioso es que por depender económicamente del SERNAM, las ONGs de mujeres son renuentes a asumir ellas mismas un papel protagónico respecto de tales temas. Esta situación se remonta a fines de los ochenta, cuando el aumento del ingreso per capita de Chile hizo que se redujera drásticamente el financiamiento que el movimiento social y las ONGs recibían de fuentes externas, especialmente de agencias europeas (Barrig 1997). Para sobrevivir, la mayoría de las ONGs de mujeres debieron convertirse en consultoras. Uno de sus mayores clientes es el SERNAM, el cual contrata sus servicios para investigar, analizar y recomendar políticas públicas (Álvarez 1998; Barrig 1997). En este marco, la existencia de una relación contractual entre el SERNAM y las organizaciones de mujeres ha redundado en una menor capacidad de intervención política por parte de éstas.

Después de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing 1995), diversos países conformaron Comisiones Parlamentarias especiales sobre asuntos de la mujer (ver cuadro 13). En algunos países estas comisiones tienen el carácter de comités parlamentarios ordinarios que patrocinan y votan proyectos de ley. En el caso de Brasil, sin embargo, se trata de una comisión creada expresamente para estudiar la implementación a nivel legislativo de los acuerdos de la Plataforma de Acción de Beijing, y no tiene otras facultades legislativas. En el caso de Perú se trata de un comité parlamentario con facultades para presentar proyectos de ley, bajo el mandato amplio de promover los intereses de la mujer en el estado y la sociedad en general. Para ello realiza audiencias públicas en todo el país, se reúne con las organizaciones de mujeres de la sociedad civil y escucha las inquietudes de representantes de centros de madres y ollas comunes. A la fecha, la comisión ha logrado la aprobación de cuatro proyectos de ley, incluyendo la ley de cuotas de 1997.¹⁰

Varios países con sistemas federados han creado agencias de la mujer a nivel de gobiernos estatales. En el caso de Brasil, las agencias estatales se han convertido en enérgicas defensoras de los intereses de la mujer. Un ejemplo notable es el Consejo de la Condición de la Mujer del Estado de São Paulo, cuya activa labor en las áreas de salud y violencia doméstica condujo a la conformación del mayor sistema de comisarías de la mujer de toda América Latina y a la implementación de un novedoso sistema de atención a víctimas de violación y violencia doméstica en los hospitales públicos. En 1993 el Consejo logró incluso la proclamación de la Convención Paulista sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

Por su parte, en varios países también se están conformando agencias de la mujer a nivel de los gobiernos municipales (ver cuadro 14).

Las organizaciones de mujeres se contaron entre los actores sociales más destacados en la lucha contra las dictaduras militares de los años setenta y ochenta. Según se ha documentado en numerosos estudios (ver Jaquette 1994 y León 1994; Álvarez 1990; Navarro 1989; Frohmann y Valdés 1993), para exigir el retorno a la democracia las mujeres de la región construyeron alianzas con la Iglesia Católica, partidos de izquierda, el movimiento sindical y grupos de base. Si bien en un primer momento se produjeron roces y polémicas—por ejemplo, entre mujeres de izquierda que discutían si había que priorizar la lucha de género o la lucha de clases—eventualmente se produjo una unión amplia en torno al objetivo común de retornar a un gobierno civil. Este proceso hizo más fácil referirse a "el" movimiento de mujeres de América Latina como un actor social.

Producido el retorno a la democracia en los años ochenta y noventa, muchas activistas del movimiento de mujeres trasladaron su agenda a otras esferas de la sociedad, entre ellas los partidos políticos, el movimiento sindical, el aparato de estado y las ONGs de profesionales. De esta forma se multiplicaron los ámbitos en que se debaten los temas de la mujer. Sin embargo, algunas observadoras opinan que el movimiento de mujeres está fragmentado, tiene poca visibilidad y menos capacidad de acción política (Valdés y Weinstein 1997; Barrig 1997).

Parte de esta fragmentación se derivaría de la "ONGización" del movimiento de mujeres (Álvarez 1998; Paiewonsky 1997). Esto se refiere a que diversos sectores de mujeres se han profesionalizado, participan en conferencias de las Naciones Unidas, reciben financiamiento de agencias y fundaciones internacionales, y son contratadas para analizar y elaborar políticas públicas (Barrig 1997). Por una parte, este fenómeno le ha dado a los temas de la mujer una importancia institucional que antes no tenían. Por la otra, sin embargo, el proceso de "ONGización" ha afectado la relación entre los grupos de vanguardia de clase media y los grupos de base. Al deteriorarse los vínculos transversales entre feministas de clase media y mujeres de sectores populares, se ha reducido la capacidad de organizar un movimiento de masas (Álvarez 1998). En este sentido, las mujeres han corrido la misma suerte que muchos otros movimientos sociales de América Latina; es decir, a medida que la democracia permite una mayor cercanía al poder, disminuye el contacto con los sectores populares.

A pesar de la creciente heterogeneidad y diversidad que caracteriza al movimiento de mujeres, las feministas han creado diversos organismos sectoriales amplios que permiten trabajar en pos de objetivos comunes. A nivel regional, existen redes de salud reproductiva, violencia doméstica, derechos ante la ley y de seguimiento de los acuerdos de la Conferencia de Beijing. Estas redes regionales salieron especialmente fortalecidas de los extensos preparativos para la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing.

Organizado en alianzas de carácter amplio que actúan insertas en la sociedad civil de cada país, el movimiento de mujeres ha alcanzado logros significativos. En Brasil, una eficaz campaña realizada por el Foro das Mulheres Pernambucanas, coalición de 30 organismos de mujeres, ha puesto al estado de Pernambuco a la vanguardia en el terreno de la salud de la mujer. De hecho, las campañas de salud pública para reducir la tasa de cáncer cervical, la prestación de servicios de aborto legal en hospitales públicos y los programas de atención a víctimas de violación que se implementan en Pernambuco sirven de modelo al resto de Brasil.

En Chile, ocho ONGs de mujeres conformaron el Grupo Iniciativa con el fin de trabajar por la implementación de la Plataforma de Beijing y seguir de cerca los avances del gobierno en este sentido. En Septiembre de 1997 el Grupo realizó un Foro Nacional Para el Seguimiento de los Acuerdos de Beijing que estuvo especialmente dedicado al tema de las mujeres en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones. En este encuentro, al cual concurrió el Ministro Secretario General de la Presidencia y otras altas autoridades, ambas partes subscribieron un acuerdo para implementar medidas concretas de promoción del liderazgo de la mujer, en particular la modificación del sistema electoral binominal y la conformación de comisiones de igualdad de oportunidades en todas las reparticiones de gobierno (Acta de Compromiso 1997).

Más que un solo movimiento de mujeres, en América Latina existen hoy en día múltiples ámbitos donde "las mujeres en movimiento" se organizan en torno a reivindicaciones específicas. Los cambios generalmente se logran cuando las mujeres se organizan en frentes multipartidarios de orientación temática. Los mejores esfuerzos organizativos son los dedicados a temas específicos, tales como la violencia doméstica o la participación política. La restricción de la agenda del movimiento a temas sectoriales ha permitido que trabajen en conjunto mujeres provenientes de muy distintos sectores políticos e ideológicos.

Los obstáculos para la plena participación de la mujer en las democracias de América Latina se originan en la desmedrada posición social de la mujer, en una visión tradicionalista de los roles de género, en los prejuicios y estereotipos culturales que se tejen en torno a ellos, y en la discriminación desembozada. Si bien respecto del primero de estos factores existe alguna mejoría, no se observa que los gobiernos estén haciendo un esfuerzo concertado por hacer frente al resto de la problemática.

Por ejemplo, en América Latina no se hacen grandes esfuerzos por compatibilizar familia y trabajo. Aún cuando algunos países tienen servicios de guardería para mujeres de bajos ingresos, ningún país del continente cuenta con un programa universal de guarderías. Si bien es común que la ley exija a los empleadores proporcionar un servicio de guardería en lugares donde existan más de veinte trabajadoras, estas disposiciones rara vez se cumplen. Las mujeres de clase alta pueden confiar el cuidado de sus hijos al personal doméstico, pero las de clase media y baja deben recurrir a parientes o pagar guarderías privadas de alto costo.

La discriminación contra las mujeres embarazadas es habitual; de hecho, muchas empresas exigen un test de embarazo o un certificado de esterilización como condición de trabajo, o bien despiden a las trabajadoras que quedan embarazadas. En Chile, por ejemplo, la ley permite obligar a una postulante a someterse a un test de embarazo, y de hecho la práctica es común. En las maquiladoras del norte de México, y a pesar de que la ley lo prohibe expresamente, esta práctica se encuentra ampliamente difundida.

La carencia de programas de guarderías y la habitual discriminación contra las mujeres embarazadas ponen en relieve una contradicción fundamental de la América Latina de hoy. La sociedad y los valores culturales enfatizan la importancia de los hijos y la familia, al tiempo que los planes de erradicación de la pobreza y desarrollo económico incentivan la entrada de la mujer a la fuerza laboral. Se espera así que las mujeres deban ser madres y trabajadoras a la vez, pero poco se hace por erradicar las prácticas que hacen extraordinariamente difícil compatibilizar ambos roles.

Estos obstáculos tienen consecuencias directas para la participación de la mujer en política. Debido al problema del cuidado de los hijos, las mujeres tienen menor posibilidad que los hombres de participar en asambleas políticas y congresos partidarios. Debido a los prejuicios culturales respecto a las diferencias de género, a las mujeres se les considera débiles y emotivas, y por lo tanto menos capaces de desempeñarse en un cargo de representación. Por último, la discriminación obstaculiza el ascenso de la mujer a cargos directivos dentro de los partidos políticos.

Si bien la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad se ha elevado desde los años setenta, el proceso ha sido lento. De hecho, la presencia de la mujer en los niveles directivos y de toma de decisiones no guarda relación con su participación en los niveles medios y de base, su nivel educacional, o su aporte económico. A medida que la posición estructural de la mujer en la economía y la sociedad mejore en los próximos años, una mayor cantidad podrá acceder en base a sus propios méritos a los círculos de poder. Sin embargo, la baja presencia actual de la mujer en los círculos de poder parece indicar que el camino estará plagado de una fuerte discriminación.

Si bien es factible que los cambios culturales que surjan del mejoramiento de la posición estructural de la mujer terminen eventualmente por acabar con la discriminación, ello sólo ocurrirá a muy largo plazo. Para que la mujer pueda tener acceso al poder en un pie de igualdad en el corto y mediano plazo, diversos gobiernos del continente están considerando la implementación de medidas de discriminación positiva.

En América Latina, la forma de discriminación positiva más común es el sistema de cuotas que reserva un determinado porcentaje de cupos para mujeres. Sin embargo, el éxito de tales sistemas depende de una serie de factores adicionales, en particular del sistema electoral del país en cuestión y del nivel de respaldo que los partidos estén dispuestos a prestar a sus candidatas. En otras palabras, si bien los sistemas de cuotas pueden constituirse en un punto de partida, de ningún modo garantizan el acceso al poder.

Una vez en el poder, las mujeres en política han sido capaces de implementar cambios políticos y legislativos sólo cuando se han unido en alianzas de carácter amplio. Éstas han sido particularmente eficaces cuando su trabajo se refuerza con un vínculo estrecho con el movimiento de mujeres en la sociedad civil. De hecho, las acciones organizativas de esta naturaleza han permitido la promulgación de leyes de violencia doméstica en Perú, República Dominicana, México y Argentina y de leyes de cuotas en Brasil, Argentina, Perú y México.

Sin embargo, para que las mujeres puedan constituirse en una fuerza política real, sus vínculos deben extenderse más allá de las élites. La "ONGización" de ciertos sectores ha deteriorado los lazos entre mujeres de clase media y clase trabajadora. Si se quiere movilizar a las mujeres en un bloque electoral con conciencia de sí, estos lazos deben restablecerse. Así el poder colectivo de la mujer en las urnas podrá lograr cambios que beneficien a las mujeres en su conjunto.

¹ Isabel Perón fue elegida como Vicepresidenta de Juan Domingo Perón. Asumió la Presidencia a la muerte de éste en 1974.

³ Entrevistas con las Senadoras Beatriz Paredes, María de los Ángeles Moreno y Alicia Martinez. Ciudad de México, Enero de 1998.

⁸ Entrevista con la Presidenta del CNDM, Dra. Rosiska Darcy D'Oliveira, Río de Janeiro, julio de 1997.

⁹ Entrevista con Claudia Barratini, Santiago, abril de 1998; entrevista con Soledad Larraín, Santiago, abril de 1998; ver además Matear (1996).

La Conferencia de las Américas sobre Liderazgo de la Mujer (WLCA) es una red hemisférica de cien destacadas mujeres líderes que han decidido aunar sus esfuerzos para: (1) hacer que un mayor número de mujeres ocupen posiciones de liderazgo clave en América Latina y el Caribe, y reforzar el aporte que realizan; (2) promover cambios de políticas y cambios institucionales que brinden mejores oportunidades a todas las mujeres de la región, y (3) reforzar otros planes no gubernamentales encaminados a avanzar hacia el objetivo de la igualdad de la mujer y brindar a éstos un acceso más expedito a las autoridades responsables de la elaboración de políticas. Las miembros aportan experiencia en las esferas de política y gobierno, empresas, organizaciones cívicas y centros académicos. La WLCA es copatrocinada por el Diálogo Interamericano y el Centro Internacional de Estudios sobre la Mujer.

El Diálogo Interamericano es el más destacado centro de análisis de políticas y de intercambio de ideas e información sobre los asuntos del Hemisferio Occidental. La afiliación del centro es selecta; está integrado por 100 ciudadanos distinguidos del continente americano, entre ellos dirigentes políticos, empresariales, académicos, de los medios de comunicación y otros líderes no gubernamentales. Siete miembros del Diálogo han sido presidentes de sus países, y más de doce han ocupado cargos a nivel de gabinete ministerial.

El Diálogo procura mejorar cualitativamente el debate y el proceso de toma de decisiones referentes a los problemas hemisféricos; suscitar oportunidades de cooperación económica y política regional; y presentar propuestas de acción innovadoras y prácticas a los gobiernos, instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. A partir de 1982—durante sucesivos gobiernos Republicanos y Demócratas y muchos cambios de autoridades gubernamentales en América Latina, la región del Caribe y Canadá—el Diálogo ha ayudado a dar forma al conjunto de objetivos y opciones de las relaciones interamericanas.

El Centro Internacional de Estudios sobre la Mujer (ICRW, en sus siglas en inglés) es una entidad privada, sin fines de lucro, dedicada a promover un desarrollo social y económico con plena participación de la mujer. El ICRW genera información de alta calidad, empírica, y proporciona asistencia técnica referente a la actividad productiva de la mujer, su salud reproductiva y sexual y sus derechos, su situación en el seno de la familia, la autoridad que ejerce en la sociedad y el manejo de los recursos ambientales que realiza. El ICRW lleva a cabo una labor de patrocinio de los intereses de la mujer ante gobiernos y entidades multilaterales, convoca a expertos en foros formales e informales y ejecuta un programa de comunicaciones enmarcadas en una política activa, a través de medios electrónicos e impresos y de programas de mutua colaboración con otras instituciones no gubernamentales, para suscitar mayores derechos y oportunidades para la mujer. El ICRW fue fundado en 1976 y se interesa principalmente por la situación de la mujer en los países en desarrollo y en transición. Cuenta con el respaldo de donaciones, contratos y aportes de entidades internacionales y nacionales de desarrollo, fundaciones, empresas y personas individuales.