DEMOCRATIZACION DE LA GESTION MUNICIPAL Y CIUDADANÍA DE LAS MUJERES: SISTEMATIZACION DE EXPERIENCIAS INNOVADORAS

El proceso de transformación vivido por el municipio chileno en las últimas décadas puede ser visto como una oportunidad histórica de democratizar las relaciones que éste ha mantenido con la comunidad, generando nuevos vínculos con las y los destinatarios de su gestión, en particular con las mujeres, que constituyen su referente social mayoritario.

Al cumplirse diez años desde los inicios de la transición democrática y ocho desde la recuperación de la elección popular de alcaldes y concejales, cabe preguntarse qué papel está jugando la institución municipal en ese proceso. Considerando que en la frecuente vinculación entre municipalidad y mujeres prevalece una lógica social (superación de la pobreza) e intermediadora (mujeres como portadoras de servicios comunales hacia la familia), surge la interrogante acerca de la dimensión ciudadana de ese vínculo, es decir, sobre si y cómo los cambios producidos en este nivel del Estado influyen en la condición de las mujeres como ciudadanas activas en el espacio comunal, como sujetos sociales que ejercen sus derechos y tienen capacidad de decisión sobre la gestión municipal.

En el marco de estas inquietudes, el estudio, cuyos resultados se exponen, tuvo por finalidad registrar, en la Región Metropolitana, innovaciones en la gestión municipal que se caractericen por potenciar la ciudadanía de las mujeres. Estas se definen como aquellas innovaciones de gestión que incentiven la asociatividad, el ejercicio de derechos, el control social, el acceso a las decisiones y la voz pública por el cambio en las desigualdades de género, rasgos considerados en este trabajo como dimensiones de la ciudadanía.

Como objetivos específicos, el proyecto se propuso tanto identificar y documentar programas y/o acciones de distintos ámbitos de la gestión municipal que cumplan con potenciar a las mujeres como ciudadanas activas, detectando elementos facilitadores y obstaculizadores de esta finalidad; como caracterizar los aportes a la ciudadanía activa de las mujeres en cada una de las dimensiones de análisis y observación establecidas, proponiéndose la elaboración de indicadores que permitan recoger y dar cuenta de esos aportes.

El estudio recogió información de 18 experiencias de 12 comunas de la Región Metropolitana. En cada una de ellas se indagó acerca de las nociones de ciudadanía de las mujeres, implícitas o explícitas, y de la manifestación empírica de las dimensiones definidas.1

Como producto final se obtuvo una sistematización de criterios de observación y análisis de la ciudadanía de las mujeres en relación a la gestión local.

El presente Informe se organiza en tres capítulos. El primero contiene el marco conceptual y el contexto histórico del concepto de ciudadanía activa, concluyendo con la precisión de las dimensiones de análisis de este concepto, elaboradas por este estudio. El segundo capítulo se refiere al contraste entre la construcción conceptual de las dimensiones de la ciudadanía y las prácticas encontradas en el nivel local. El último capítulo corresponde a las conclusiones. Finalmente, se anexa el cuadro "Dimensiones de la ciudadanía de las mujeres en las experiencias locales", el cual entrega el cruce entre las experiencias analizadas y las dimensiones de la ciudadanía.

I. CIUDADANÍA DE LAS MUJERES E INNOVACIÓN MUNICIPAL

Concepto de ciudadanía

La ciudadanía es un concepto histórico y, por tanto, se va modificando de acuerdo a las particularidades de los contextos en que se instala, imprimiéndole cada uno de ellos un carácter propio, inclusivo de ciertos sujetos y excluyente de otros. Como nos recuerda Sonia Montaño2, un niño no es ciudadano, como tampoco lo es una persona fuera de su país. Para ser ciudadano no basta con ser reconocido como sujeto de derechos. La ciudadanía es un status con que las comunidades políticas legitiman la pertenencia e identidad de los individuos a esas comunidades. El Estado nacional es el referente por excelencia de esa comunidad política, aún cuando esta univocidad se ve cuestionada por la globalización y la existencia de poderes supranacionales en el plano económico y político, por el fortalecimiento de gobiernos locales y regionales, por mecanismos de justicia y representación que traspasan las fronteras de los países. El Estado nacional es el que refrenda la condición ciudadana en cualquiera de las otras instancias mencionadas.

Entre las concepciones contemporáneas de la ciudadanía ocupa un lugar destacado la de T.H. Marshall quien, al analizarla en 1949, releva su dimensión social, buscando así cerrar "la brecha entre la igualdad política y la desigualdad económica y social"3, sentando las bases de una concepción socialdemócrata de la ciudadanía. Esta concepción, que supone tres tipos de derechos: civiles, políticos y sociales, está pensada principalmente -como apuntan algunos analistas4- dentro de marcos nacionales que corresponden a los países de capitalismo avanzado de la época de Marshall.

En el contexto latinoamericano, el concepto de ciudadanía no puede desligarse de las condiciones históricas y actuales de la región y de la diversidad que se vive en los niveles nacionales. Acudiendo a Fernando Calderón, Vargas5 señala que "los desiguales procesos de modernización y de expansión del proyecto cultural de la modernidad se desarrollaron en forma inconclusa y excluyente, sobre la base de sociedades multiculturales y pluriétnicas", conteniendo grandes diferencias socioeconómicas y procesos dispares en que conviven elementos de modernidad, de "pre-modernidad" y de una "confusa postmodernidad". Así, la ciudadanía puede ser vista como una renovada y nunca acabada construcción sociocultural, parte de un proceso ambivalente, con fracturas, retrocesos y recuperación de contenidos perdidos, que no se adapta fácilmente a la categorización de Marshall.

Giddens, Turner y Held6 incorporan las lecciones de los movimientos sociales de los años 60 para reelaborar el concepto y recoger la participación social en el patrimonio cultural de cada comunidad, la que sólo es posible cuando se articulan distintos sujetos y se rompe con las relaciones de dominación y exclusión a que estaban referidos estos movimientos. En ese sentido, las luchas sociales originan la expansión de derechos y la ampliación de la esfera pública. En este marco, la participación social y la búsqueda de igualdad de aquellos discriminados por razones económicas, de raza, étnicas, sexuales, ha creado eventos en que estos sujetos se toman la "voz pública" y proponen soluciones a problemas específicos, nombrando nuevos derechos y construyendo nuevas ciudadanías. Este es el caso de los derechos reproductivos y sexuales, los ambientales, los étnicos, los generacionales, etc., que se van desarrollando conflictivamente con los diversos poderes prevalecientes, a los que disputan la configuración de lo público.

Ciudadanía Activa

Al hablar de una ciudadanía que interroga las relaciones de dominación nos encontramos con la tesis central de Hannah Arendt7, quien la plantea como el espacio de construcción de lo público y cuya concepción de la política está basada en la idea de la ciudadanía activa, esto es, en el valor e importancia del compromiso cívico y de la deliberación colectiva acerca de todos los temas que afectan la comunidad política. Es decir, y siguiendo a López, si la dimensión pasiva de la ciudadanía está dada por el acceso de derechos (civiles, políticos o sociales), la dimensión activa está dada por "las responsabilidades que los sujetos tienen con la comunidad política a la que pertenecen"8.

Para Arendt, los espacios públicos cobran existencia siempre que los ciudadanos se agrupan por el discurso y la acción, confiriéndole poder a esa acción.9 Esta autora valora el espacio público como aquel donde los ciudadanos interactúan mediante los recursos del discurso y la persuasión, descubren sus identidades y deciden mediante la deliberación colectiva acerca de los temas de interés común. En este sentido, la esfera pública es aquella dentro de la cual la actividad de la ciudadanía puede florecer. La práctica de la ciudadanía es valorada porque capacita a cada ciudadano a ejercer sus poderes de acción, a desarrollar sus capacidades de juicio y a lograr, por acción concertada, algunas medidas de eficacia política.

La reactivación de la ciudadanía en el mundo moderno, para Arendt, depende tanto de la recuperación de un mundo común y compartido como de la creación de numerosos espacios públicos en donde los individuos pueden demostrar sus identidades y establecer relaciones de reciprocidad y solidaridad.

El espacio público es valorado también como "fuente de las funciones de crítica y control que la sociedad ejerce sobre la cosa pública" y como instancia "que hace posible la conexión del principio de igualdad política con el de la participación de los ciudadanos en lo que es de interés común"10. Es decir, un aspecto fundamental de la vigencia actual de la democracia es el desarrollo de espacios públicos, diferentes del Estado, lo que da cuenta de la vitalidad y autonomía de la sociedad civil. Por ello la ciudadanía activa tiene relación con ser sujeto de derechos y sujeto de la construcción pública común, es decir, actor/a en la creación de espacios, intereses, imágenes y discursos públicos, con sentido de identidad, pertenencia y membrecía a una determinada comunidad política, entre cuyos miembros hay relaciones de interdependencia, responsabilidad, solidaridad y lealtad.

Es esta noción de ciudadanía activa como "compromiso activo de los pares en el ámbito público"11, la que hemos tomado como eje conceptual de la investigación.

El concepto de ciudadanía activa resulta especialmente útil para una parte importante del feminismo contemporáneo, ya que pone el acento no sólo sobre la igualdad en el acceso a derechos (una visión más marshalliana y podría decirse más pasiva), sino que en el protagonismo público de las mujeres como actoras sociales y políticas, así como en las restricciones que operan para lograr el carácter de "par" en un espacio público dominado por lo masculino y por aquellos actores que en la vida social ostentan mayores cuotas de poder. El concepto de Arendt resulta propicio, asimismo, para recoger las nociones de diversidad y pluralismo, y de ampliación del espacio público, que hoy parecen indispensables para una construcción democrática sustentada en la fortaleza y diversidad de la sociedad civil.

La ciudadanía activa -y ésta es también una idea común a distintas tendencias feministas- se basa en el supuesto de una práctica crítica capaz de exigir el cumplimiento de normas jurídicas preestablecidas, de nombrar las carencias de aquellas personas que no han sido definidas como sujetos de derechos y de formular nuevos derechos que surgen con la complejidad creciente de las problemáticas de la vida contemporánea. Desde esta perspectiva, la historia de las luchas sociales de las mujeres, así como de otros movimientos sociales, puede interpretarse como una tendencia a incrementar el ejercicio futuro de la ciudadanía12, destacándose papel protagónico de las luchas y acciones de las mujeres por ampliar sus derechos, cuya única constante es, siguiendo a Arendt, "el derecho a tener derechos".

Modernización y Democratización del Estado

Los procesos actuales de transformación del Estado pueden ser vistos como tendencias de cambio en la forma y en los contenidos de la relación entre Estado y sociedad, en función de potenciar la democratización y la construcción de ciudadanía. Estos procesos están vinculados e influidos, a su vez, por macrotendencias como la globalización de los mercados y de las comunicaciones, así como por los radicales cambios demográficos, sociales y productivos ocurridos en las últimas décadas, incluyendo el auge y derrumbe del socialismo soviético. Como apuntan Garcés y Valdés13, la reforma del estado puede ser explicada a partir de la crisis del Estado de Bienestar.

Al respecto, parece pertinente para Chile la explicación que da para Brasil, de este mismo proceso, Marianne Nassuno. Allí, la Reforma del Estado respondería a una doble crisis: 14

En este último sentido, la modernización del Estado puede verse como un proceso de transformación de la relación entre el Estado, la sociedad y la economía.

Desde el punto de vista del Estado, se ha documentado profusamente cómo este proceso ha significado no sólo una reducción de su tamaño15, sino también una redefinición de ciertas funciones que había estado cumpliendo en las décadas anteriores (como las de productor, las de proveedor de servicios básicos, las de fiscalizador), así como de las formas tecnológicas y organizacionales para desempeñarlas.

En América Latina, como apuntan otros autores, este cambio también va ligado a presiones para la democratización de la institucionalidad del Estado en aspectos como transparencia, control social, garantía de derechos y canales de participación. Esta democratización se expresa en el fortalecimiento y ampliación de los mecanismos tradicionales de representación (por ejemplo, en la generalización de la elección directa de gobiernos municipales), pero no se limita a ello. Así, Bresser y Cunill constatan en América Latina dos tendencias que confluyen: el desarrollo de "mecanismos de participación directa de los ciudadanos" - tales como el referendo, la iniciativa popular, la revocatoria de mandato, la participación en la formulación y/o control de políticas sectoriales - 16 y la instalación de la noción de "accountability", término que combina los conceptos de transparencia y de responsabilidad por los actos públicos. El término se liga no sólo a los mecanismos institucionales que las permiten -como contralorías, deber de informar, revocabilidad del mandato, etc.- sino a los dos aspectos que hemos mencionado de la ciudadanía: el "pasivo" o de acceso a derechos -en este caso se trata de nuevos o mejores derechos frente al poder del Estado (información, amparo tutela, petición, iniciativa popular, según los países)- y el "activo", es decir, la participación a través de mecanismos de control social u otros en que la ciudadanía pueda exigir cuentas y responsabilidad a las autoridades y administradores. En suma, el aspecto democratizador de la modernización del Estado comporta una oportunidad de ampliación de la ciudadanía.

Estas tendencias, con ciertos matices, también se expresan en Chile donde, aunque efectivamente se avanza en algunos de los derechos y mecanismos anotados, se observa que el discurso participativo puede ser leído de maneras muy diversas, produciéndose -a veces- una confusión discursiva entre ciudadano y cliente (satisfecho) o entre ciudadano y consumidor, que despoja a la ciudadanía de su carácter interpelador de desigualdades y de su dimensión activa.

Desde el corazón del sistema económico planetario (Banco Mundial) surgen llamados a la participación de la sociedad civil, que encomian el aporte de las ONG como intermediadoras y experimentadoras de bajo costo y el de las propias organizaciones populares, que permiten hacer más eficiente el gasto social al recoger mejor sus "necesidades reales" y sus opiniones sobre cómo hacer mejor ciertas cosas. Los gobiernos también descubren que ciertas oprobiosas carencias de infraestructura social pueden salvarse más rápidamente con el trabajo de los interesados. En Chile hemos experimentado mucho en esta línea de programas de superación de la pobreza a través de proyectos FOSIS, Chile Barrio, Fondos vecinales concursables, etc. Estas formas de participación, que se aplican en sectores de extrema pobreza -definidos como "grupos vulnerables"- involucran efectivamente a la gente en la ejecución y, a veces, en el diseño del plan de trabajo o en la evaluación de éste. Sin embargo, no tocan las decisiones del Estado ni representan formas de control social sobre éste17. Desde la izquierda se critica esta incorporación de mano de obra "gratuita" como una forma de abaratar costos, ya que esto no se exige a los sectores "no vulnerables". Desde el feminismo se agrega que ese tiempo gratuito es entregado casi siempre por las mujeres -reforzando su rol tradicional- y se cuestiona el acercamiento a la ciudadanía por el camino de la "maternalización" de la política social18. Finalmente, se señala que al limitar así la participación se "ha venido convirtiendo los movimientos poblacionales en grupos vulnerables eventualmente beneficiarios de políticas públicas"19 restándoles carácter ciudadano y por lo tanto despolitizándolos.

En el plano de la modernización de los servicios se observa una tendencia -saludable- a la satisfacción del cliente, que pone sobre la mesa los derechos de los usuarios y los mecanismos de consulta, atención y reclamo que facilitan su ejercicio. Es posible que estos derechos y mecanismos revistan una condición especial o tengan una faceta ciudadana por tratarse de servicios públicos. Sin embargo, estos son necesarios pero no suficientes para una relación ciudadana entre Estado y comunidad. Hay que distinguir entre los mecanismos que cualquier empresa podría aplicar para ser más eficiente y los que dan cuenta de una apropiación de lo público o de un control social sobre la gestión pública20. En suma, la dimensión ciudadana de la modernización de los servicios públicos es también un desafío, una meta por construir.

La debilidad o carácter incipiente de esa meta se aprecia tanto en el diseño de los programas, como en la demanda de la población, que no suele exigir control o mayor acceso a las decisiones.

Transformaciones en la sociedad civil

Por tratarse de un proceso interactivo entre Estado y sociedad, la democratización no depende solamente de los canales, espacios, prácticas y normas que se vayan modificando al interior del Estado, sino también de la presión social para instaurar esos cambios, de la autopercepción de la ciudadanía como sujeto de derechos ante los organismos públicos, de su disposición a ejercer y exigir esos derechos de manera individual y colectiva y de la existencia de espacios e instancias de debate libre e informado sobre los asuntos de interés público. En este sentido, la transformación democrática del Estado está asociada a niveles crecientes de "densidad ciudadana".

Si miramos a Chile desde este punto de vista, constatamos que la modernización del Estado transcurre paralelamente a profundos cambios en las formas de participar de los ciudadanos y ciudadanas respecto de los asuntos de interés común y en la estructuración de grupos e identidades sociales. Pero estos cambios no ocurren en terreno neutral, sino que están influidos por el sistema de dominación económico-social y por el mismo Estado que re-crea formas de organización, las que conviven con la tradición histórica de organización social de nuestro país.

La transformación de la relación entre el Estado y la sociedad civil, se ha visto especialmente impactada por la pulverización de las relaciones capital-trabajo, eje sobre el cual se constituyeron actores sociales y políticos, se organizó el estado proveedor de servicios y se definieron los temas de agenda pública. La transformación productiva no sólo ha debilitado a los sindicatos, sino que ha minado la identidad social y política basada en la inserción laboral y en la estructura de clases sociales que se había venido configurando durante las décadas anteriores.

Esa misma transformación, asociada a otras demográficas y sociales, ha minado asimismo la identidad doméstica de las mujeres, principalmente de clase media y alta, que se complementaba con la identidad laboral -y política- de los varones. En el horizonte se perfilan diversos colectivos que se traslapan, sin que surjan necesariamente nuevos referentes organizacionales y nuevos proyectos. El género, la juventud, los consumidores, las identidades colectivas aparentemente ajenas a la comunidad política (barras bravas, grupos de rock), la cuestión étnica y la identidad vecinal-territorial que se aviva en torno a la regionalización y el gobierno municipal, van configurando "una 'sociedad civil' que no tiene afinidad con las características organizacionales históricas"21.

La política, ámbito llamado a responder frente al malestar de los cambios producidos en el nivel estructural, refuerza una imagen de distanciamiento de los ciudadanos/as, tendencia apoyada con el abandono desde el Estado de sus diversas funciones de provisión, unidad e integración, junto con la permanencia de enclaves autoritarios en el proceso de transición democrática22.

Esta situación es interpretada por Lechner23 como una distancia creciente entre la política -entendida como el conjunto formal de instituciones y procedimientos referidos al orden colectivo- y lo político, es decir, la experiencia cotidiana que los ciudadanos tienen de los asuntos vinculados al orden social. En términos más estructurales, este distanciamiento da cuenta del agotamiento del modelo de vinculación entre Estado y sistema político, por un lado, y el mundo social organizado, por el otro, que se había establecido durante el Estado de Bienestar. En efecto, esa vinculación, mediada por los partidos y centrada en el acceso a derechos sociales por parte de sujetos constituidos, se desdibuja ante un desperfilamiento tanto de estos sujetos como de los derechos y materias de negociación con el Estado, mientras que los partidos y el sistema de representación política (Congreso, pero también Concejos Comunales) ven disminuidos sus poderes de intermediación entre la población y el Estado (no es claro a quién representan ni sobre qué pueden mediar o negociar).

Ante este desdibujamiento de las identidades sociales y del sistema político, puede sostenerse que los movimientos y organizaciones sociales no han logrado aún construir identidades y proyectos que asuman los nuevos papeles y funciones del Estado.

La pregunta que resume esta difusa situación es qué opciones de ciudadanía conllevan, enmarcan o permiten las tendencias de cambio en el Estado en el actual contexto y en el marco de procesos como los apuntados. El que el Estado ya no puede seguir creciendo como un proveedor o como un empleador no significa cancelar sus funciones sociales y políticas, ni el papel de la ciudadanía respecto de los asuntos públicos. Hoy es posible -y necesario- exigir al Estado lo que antes no se le exigía: trasparencia, rendición de cuentas, ejercicio de un papel fiscalizador y garante de derechos en los servicios públicos entregados por entes privados. Es posible, también, mejorar su intervención reguladora y niveladora en todas aquellas relaciones sociales en que hay desigualdades de poder (por ejemplo, entre consumidor y proveedor, trabajador y empresario, marido y mujer, niños y adultos, etnias dominantes y subordinadas, empresas y comunidad).

Se podría afirmar que al Estado de Bienestar correspondió una ciudadanía "a lo Marshall" (que agregaba derechos sociales a los derechos civiles y políticos "clásicos"), mientras que al Estado que hoy surge podría corresponder tanto una "ciudadanía del consumo" como también una ciudadanía "a lo Arendt" (ciudadanía activa), que implica una comunidad políticamente viva. La opción por una u otra dependerá tanto del carácter, de la fuerza de esa comunidad, como de los actores políticos e institucionales, incluido el propio Estado. Si bien el aparato estatal no puede inventar ni sustituir los procesos de organización social, "el fortalecimiento de la densidad ciudadana requiere de los apoyos institucionales necesarios en el nivel local, que den cuenta de señales claras en la voluntad de legitimación de nuevos espacios, autónomos, de interlocución y participación"24.

Modernización y democracia comunal

Parte central de la modernización del Estado en Chile son los procesos de descentralización territorial, expresada en la creación de los Gobiernos Regionales y el fortalecimiento de la institución municipal, y de desconcentración, mediante el cual se traspasan "funciones, atribuciones y recursos desde los órganos superiores de la Administración a sus respectivas instancias territoriales subordinadas"25. Paralelamente, se ha ido impulsando desde el gobierno central un proceso de "modernización de la gestión" destinado a fortalecer capacidades técnicas en los servicios públicos y en los niveles regionales y municipales de gobierno. Estos cambios, como señalamos anteriormente, tienen una dimensión democratizadora, la cual se expresa no sólo en la elección de autoridades locales sino también en las propuestas de participación de la sociedad civil local.

En el nivel municipal del Estado el más trascendental de esos cambios democratizadores fue la restauración, en el año 1992, de la soberanía popular en la elección de alcaldes y concejales. Con las reformas a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades promulgadas en 1999 se establecen importantes innovaciones políticas, tendientes a fortalecer la institucionalidad municipal y a profundizar la democracia local con normas de trasparencia y participación (por ejemplo, cuentas públicas, plebiscito comunal, ordenanzas de participación). Estas y otras reformas contienen potencialidades democráticas en las esferas más operacionales de la municipalidad, como sucede con la participación social en los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), en los planes comunales de educación y en los consejos locales de salud. Luego, a la posibilidad de elección directa de las autoridades municipales, se suma la de "cierta participación ciudadana en la planificación de su propio entorno"26 o en la gestión de servicios y programas municipales, combinación que otorga a la gestión municipal un carácter especial de "laboratorio democrático".

Mirado desde la perspectiva de la redefinición de funciones del Estado, el fortalecimiento municipal también puede ser visto como un proceso de traspaso al nivel comunal de la ejecución de políticas sociales. En efecto, a su papel de administradoras de la salud y la educación primarias -adquirido durante el régimen pinochetista- las municipalidades suman hoy, luego de diez años de gobierno de la Concertación, una impresionante lista de programas sociales, en los cuales su papel es básicamente de mediadora entre los ministerios y la población más pobre.

Pese a esta gran cantidad de reformas y competencias municipales, los grados de autonomía de este nivel del Estado son todavía muy reducidos. Así lo demuestra el carácter de "mero ejecutor" de estas entidades respecto de la educación, la salud y la casi totalidad de los programas sociales que desarrolla con recursos y criterios ministeriales, así como la reducida proporción de recursos propios en los presupuestos municipales chilenos. Estos hechos moderan el papel de las municipalidades como agentes de desarrollo y ponen límites a las potencialidades democráticas recién señaladas, sobre todo en lo referido a gestión municipal, puesto que la participación de la población en la planificación de su entorno o en la gestión de servicios no puede ir más allá de los aspectos sobre los que el municipio puede efectivamente decidir. En otro plano, se señala que ciertas atribuciones que sí poseen los municipios -como las referidas a elaboración de curricula escolar- no se pueden aprovechar por falencias técnicas, sobre todo en los municipios más pobres.

No obstante, los municipios constituyen hoy un elemento central para la ejecución de las políticas sociales de gobierno y para la vida cotidiana de la población, lo que no sólo responde a las necesidades de la población de menores recursos, sino que a todos aquellos aspectos que han sido tradicionales al municipio (áreas verdes, servicios y equipamiento urbano, vialidad comunal, impuestos territoriales, permisos comerciales y de circulación, etc.) y a otros que emergen como tópicos locales ineludibles (seguridad ciudadana, protección ambiental).

El fortalecimiento de las funciones municipales tiene una contrapartida en la vida asociativa local que, a menudo, es la forma que adopta la comunidad para acceder a servicios o a la solución de necesidades puntuales (comités de vivienda, grupos de salud, de tercera edad, comités de pavimentación, etc.), coexistiendo con formas más tradicionales de organización (como las juntas de vecinos y los centros de madres).

El desarrollo asociativo, así como el de espacios públicos comunales autónomos respecto de las autoridades municipales, son imprescindibles para alcanzar la democracia municipal. Si embargo, es necesario observar con atención las expresiones de interlocución entre el municipio y la población comunal, así como los procesos asociativos comunales, para poder establecer si dan cuenta de un fortalecimiento de la sociedad civil o de fenómenos de cooptación o clientelismo.

La distinción se hace especialmente difícil cuando se refiere a la participación de "los más pobres", ya que cuando los "grupos vulnerables" no se vinculan como interlocutores autónomos sino que como beneficiarios pasivos o ejecutores de programas sociales, puede ocurrir que se despolitice el movimiento social y se diluya la ciudadanía. También se diluye la ciudadanía cuando la asociatividad (principalmente de mujeres) tiene por objeto suplir carencias o servicios que el Estado no puede garantizar, sin llegar a incidir en las decisiones locales o nacionales.

Las ocasionales pero ya no inesperadas - irrupciones de grupos de vecinos oponiéndose a alguna medida que los afecta o exigiendo otras (un basural, el cierre de una escuela, el paso de elementos tóxicos, un cruce peatonal, una denuncia de abuso cometido por un servidor público), dan cuenta de procesos asociativos y de configuración de espacios públicos en la vida comunal, lo que es uno de los principales desafíos de la construcción democrática en el nivel local.

Innovación democratizadora y ciudadanía activa en el ámbito comunal.

Es en el marco histórico y analítico esbozado donde cabe situar las llamadas experiencias innovadoras de la gestión municipal. Lo innovador es continuidad y ruptura en referencia al estado de cosas anterior. Lo nuevo surge a partir de las propias necesidades del desarrollo municipal y de la comunidad local, de sus propios antecedentes y prácticas. La innovación no puede sino asentarse en una estructura organizativa que la haga visible.

La innovación implica una ruptura con el orden actual. Hay allí un compromiso con referentes de cambio más generales, entre los cuales se cuentan la democracia, la igualdad de oportunidades, la participación ciudadana, etc., todos conceptos que en el ámbito comunal, así como en el nacional, son dinámicos y se encuentran inacabados y en formación.

En una mirada histórica, las propuestas y experiencias de innovación municipal son parte del gran impulso reformador del Estado que surge de la crisis del Estado de Bienestar y de la instalación de estados con características afines a los procesos de globalización y a la profundización de la economía de mercado. Además, estas propuestas y experiencias de innovación municipal dan carne a las demandas democratizadoras y a las exigencias de una sociedad más compleja y dinámica, todo lo cual viene a confluir en un modelo de gestión municipal y de democracia local aún en construcción, objeto de apuestas disímiles. Puede haber un proyecto tecnocrático y funcional al orden económico, así como puede haber uno democrático y solidario

Recogiendo lo anotado, la modernización del Estado puede tener un sentido democrático en la medida que la transformación de la relación Estado-sociedad vaya en la dirección de la ciudadanía activa. Lo mismo se puede afirmar en el ámbito comunal del Estado. Vale decir, será democratizadora aquella innovación del municipio (y otros organismos públicos que operen en el espacio comunal) que permita a las personas, como miembros plenos de la comunidad política comunal, el acceso a y el ejercicio de derechos que dependen de la gestión municipal, que promueva respetando su autonomía - la asociatividad en torno a los asuntos públicos comunales, el control social sobre la gestión pública, el debate amplio e informado sobre las cuestiones de gobierno y administración comunal, así como sobre el papel de ésta en la vida comunitaria y, finalmente, que abra a la población las decisiones sobre estos asuntos, ya sea a través de una mejor representación política o de mecanismos directos de democracia y participación deliberativa en la gestión municipal.

De esta manera, la democratización comunal no se reduce al sistema político o a la generación del gobierno municipal, sino al grado y las formas de control que la ciudadanía sea capaz de ejercer sobre el conjunto de la gestión pública comunal.

Entenderemos, entonces, por medidas de gestión innovadora en un sentido democrático, a aquellas que no sólo persiguen mejorar la eficiencia administrativa y la eficacia social de la gestión de los distintos organismos públicos, sino que además dan espacio a la dimensión activa de la ciudadanía, es decir, que no sólo garantizan el acceso a derechos sino que facilitan las iniciativas y responsabilidades de todos los involucrados en el área de competencia de esas entidades, logrando establecer puentes entre Estado y sociedad civil, en los sentidos antes mencionados: ejercicio de derechos, asociatividad, control social de la función pública, influencia en las decisiones municipales y desarrollo de un espacio público comunal.

El incorporar la perspectiva de género en este nivel del Estado exige una nueva mirada analítica; demanda la integración en los distintos ámbitos de acción municipal; y requiere de nuevas metodologías que favorezcan la interacción, la utilización del entorno como fuente de aprendizaje, la motivación de los involucrados, etc.

La gestión municipal, si bien se presenta como un campo complejo, es propicio para la instalación de prácticas innovadoras que potencien la ciudadanía de las mujeres, aún cuando es posible todavía encontrar la mantención de prácticas poco eficientes y que obstaculizan los avances de la equidad de género. La incorporación del enfoque de género es posible cuando existe esa voluntad política de incorporar una mirada transformadora.

Innovación, transformación y modernización, así como mujeres, género y equidad están muy interrelacionadas y se potencian entre sí, debido a que la modernización del Estado y la igualdad de oportunidades deben pasar de ser estrategias paralelas a ser políticas integrales e integradas entre sí27.

Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres

Para observar los procesos de cambio hacia la igualdad ciudadana de las mujeres en el nivel local del Estado, hay que tener en cuenta que el funcionamiento del Municipio, así como el del Estado en su conjunto, tiene inscrita una lógica de género que opera como condicionante de los procesos de transformación. Las vinculaciones entre el municipio y la comunidad tienden por defecto, o de modo subyacente, a reproducir las relaciones tradicionales de género, lo que configura frenos a la ciudadanía de las mujeres en diferentes sentidos:

Al estar presentes como situaciones naturalizadas (es decir, que se dan por sentadas) las condicionantes de género descritas determinan que los esfuerzos por innovar la gestión municipal en sentido democrático no traen consigo avances automáticos en la ciudadanía de las mujeres, a menos que se intencionen expresamente, incentivando el "empoderamiento" ciudadano, en términos de individuación, ejercicio de derechos, asociatividad y acceso a las decisiones en el municipio y en las esferas de la sociedad civil que se vinculan a éste.

Lo expuesto permite definir al municipio como un campo clave para observar la interacción Estado - sociedad, atendiendo, por una parte, al papel que este nivel del Estado está jugando en la conformación de la ciudadanía activa de las mujeres y, por otra, a las formas y los contenidos de la acción de las mujeres -en tanto sujetos individuales y colectivos- en su vinculación con la gestión municipal.

El proyecto y la precisión de dimensiones de la ciudadanía de las mujeres.

El estudio realizado estableció que el efecto de potenciamiento de ciudadanía activa de las mujeres se reconocerá cuando se pueda verificar empíricamente que ciertas innovaciones en la gestión municipal generan logros pertinentes a la equidad de género (o a su probabilidad), en uno o más de los elementos antes definidos como dimensiones de la ciudadanía activa, según se expone a continuación:

II. DIMENSIONES Y PRÁCTICAS EN LA CIUDADANÍA ACTIVA DE LAS MUJERES

1. La ciudadanía en la práctica local

En este capítulo se contrasta la información identificada en las entrevistas a representantes de diversas unidades funcionales, programas o actores municipales, con las dimensiones de la ciudadanía definidas para este estudio. Este ejercicio de contraste permite reconocer elementos democratizadores para la ciudadanía de las mujeres en la gestión local y caracterizar algunas de las condiciones en que estos elementos se potencian o se debilitan.

Asociatividad

La diversidad de experiencias analizadas tienen como elemento común la promoción de la asociatividad como un eje del trabajo de fortalecimiento de la ciudadanía. Las diferencias radican en las dinámicas que legitiman y/o promueven la organización social en cada comuna. En algunos casos, éstas fortalecen la acción deliberante de mujeres a partir del reconocimiento de proyectos propios en dirigentas y líderes. En otros, se establecen dinámicas instrumentales en las que la organización social es funcional al cumplimiento de las políticas sociales que implementa, o donde las habitantes organizadas utilizan los servicios sin pretender incidir sobre la gestión política de la comuna o del servicio en cuestión.

Ambas dinámicas están presentes en los/las encargados/as de programas. Unos opinan que la organización es necesaria porque hace más eficiente la actividad municipal y otros la ven como la base de desarrollo de un sujeto social autónomo, necesario para la democracia comunal o para la acción colectiva por los intereses de los más desposeidos.

La iniciativa democratizadora más destacada en esta dimensión y que expresa el reconocimiento y estímulo a la asociatividad desde la municipalidad, se encuentra en la experiencia de la Oficina de la Mujer de El Bosque (OMM). El equipo expresamente reconoce la necesidad de la participación ciudadana en todas sus acciones y la proyecta en la acción programática. Un ejemplo es la Escuela Alternativa de educación de adultas que potencia la organización de delegadas por curso. Este proceso organizativo se complementa con el realizado por otros programas de la OMM (Jefas de Hogar, Violencia contra la Mujer, Centro de Lectura) que preparan a las mujeres para su participación en el diseño del PLADECO 2000.34 El proceso, iniciado el año 1996, convocó a las mujeres organizadas y a las destinatarias de los Programas Sociales, a participar en la Cumbre de Mujeres Elena Caffarena, evento en el que se recogieron las necesidades y problemas que viven las mujeres de la comuna y que permitió establecer la "agenda de las mujeres de El Bosque", definiendo los temas prioritarios que han sido la base en la definición de la agenda de la OMM en los últimos 4 años.35 De esta manera, construyen una relación de contrapartes con las mujeres de las organizaciones existentes en la comuna y contribuyen al aumento de la capacidad organizativa, incidiendo en las decisiones municipales -de gobierno o funcionales- a favor de los derechos y necesidades de las mujeres como género.

Otro elemento relevante, es la generación de identidad organizacional en las mujeres que han sido parte del Programa de Habilitación Laboral para Mujeres Jefas de Hogar de Escasos Recursos. Desde el Programa, se promueve su organización con identidad propia, logrando presencia comunal y establecimiento de relaciones directas con otras instancias estatales y privadas en la comuna. Algunas de ellas se han integrado y han activado su participación en las Juntas de Vecinos. El reconocimiento de elementos comunes de identidad y la disposición a hacer valer intereses compartidos son elementos indispensables de la ciudadanía activa. En este sentido, un componente que enfatizan los integrantes del equipo de trabajo de la Oficina de la Mujer de El Bosque es "la reivindicación del placer y la satisfacción, que conlleva poner en juego el ser social en la participación". De esta forma, afirman, se facilitan los procesos de individuación de las mujeres "los cuales no siempre son fáciles", "de la soledad pasan a un grupo de referencia, luego a un grupo de pertenencia y luego se sitúan frente al resto".

La mayoría de las Oficinas de la Mujer entrevistadas, desarrollan experiencias democratizadoras relevantes, fortalecen y aumentan la densidad organizativa de sus comunas, tienen una idea de empoderamiento de las mujeres y de su autonomización como sujetos. Sin embargo, algunas construyen relaciones dependientes de las organizaciones sociales hacia las instancias municipales. Los casos de las oficinas comunales de la mujer de Alhué, La Reina, Santiago y La Granja, aún cuando intentan desarrollar la autonomía de las mujeres, son expresiones de una participación que no trasciende lo instrumental.

Otro caso interesante es la Red de Mujeres de San Joaquín, impulsada por la Oficina de la Mujer. La Red recoge la potencialidad que se deriva del intercambio de experiencias, de las motivaciones por la participación de las mujeres y de la voluntad de "ser vistas por la autoridad" comunal. En este procesolas mujeres generan capacidades organizativas, amplían un radio de acción que les facilita el acceso a los distintos programas municipales y a subvenciones para sus organizaciones. También se encuentra presente el propósito no logrado de control ciudadano sobre la gestión municipal.

Es notable la relación con las organizaciones de mujeres desde el Municipio de Alhué, que apoya con escasos recursos36 la formación de liderazgos de mujeres y luego la formación de una Oficina de la Mujer. Esta experiencia "surge de la inquietud de que debía existir un espacio para que las mujeres pudieran contar sus penas, sus experiencias de maltrato y sus ideas con respecto a la comunidad. Se requería un lugar físico, una oficina. El Alcalde recibió muy bien la idea y les planteó que se formaría la Oficina, siempre que se organizaran y eligieran una persona que estuviera a cargo. En ese caso pagaría un pequeño sueldo y se instalaría una oficina". Si bien este mecanismo no se ha traducido en iniciativas de significación política, ha permitido a las mujeres participar en las diversas instancias de planificación y poner algunos temas en el PLADECO.

Ejercicio de derechos

El acceso de las mujeres a sus derechos es consustancial a todos los programas visitados y aparece como acceso, entrega de información, sensibilización, formación en derechos. Es en este ámbito en el que se recogen las distintas problemáticas que deben abordarse en la gestión local. Se nombran nuevos derechos con enfoque de género y se desarrollan políticas integrales que recogen horarios, atención a necesidades frecuentes (como el cuidado de hijos o la salud mental), mejoras en la calidad de la atención o creación de mecanismos innovadores que permitan a las mujeres acceder a sus derechos.

Los matices y diferencias se manifiestan en el alcance ciudadano de los derechos. Este alcance va, por un lado, desde el acceso pasivo de las mujeres a derechos que antes no eran reconocidos como competencia municipal (violencia intrafamiliar, salud mental, cuidado de hijos) hasta la demanda activa de estos en el espacio público local (Red de Salud Mental de San Ramón, toma de la Dirección de Educación de El Bosque por alumnas organizadas, Escuela Alternativa de Educación de Adultas). Por otro lado, va desde una visión de las mujeres como intermediarias de los derechos de la familia (campañas de vacunas, subsidios, etc.) hasta una visión que las asume como sujetos autónomos de derechos.

La experiencia educativa de El Bosque es relevante como respuesta a la demanda por derechos educativos de las mujeres excluidas del sistema educativo formal. Se constituye como una oportunidad de desarrollo autónomo, donde las mujeres ganan en autoestima, avanzan en cambios en los roles familiares y potencian su sentido ciudadano activo.

En el ámbito de salud, destaca la experiencia de la Dirección de Salud de Huechuraba, que ha realizado encuentros entre "funcionarias y ciudadanas", como una forma de mejorar la calidad de la atención por parte del servicio y responder a la demanda de las mujeres de ser tratadas dignamente. La respuesta directa frente a esto último puede parecer mínima, pero obedece a una de las demandas más sentidas de las mujeres populares en el campo de la atención en salud y dice relación con cambios en las condiciones de espera en los controles ginecológicos. Ellas piden ser atendidas en box individuales, "en los cuales sacarse la ropa en privado, y no hacer fila sin calzones", además de tener baños para mujeres. En la experiencia del Consultorio de El Bosque, la formación para el personal de salud como una política que mejora la calidad de la atención, también es parte de la idea de trato digno, pero donde no se define aún el componente de género

En el ámbito de la salud y el trabajo, el caso de la Organización de Mujeres Temporeras de Melipilla, apoyadas por el Hospital de Melipilla, tiene elementos que fortalecen su ciudadanía activa en el sentido de una práctica deliberante. Sin embargo, su concepción del acceso a los servicios refleja la ausencia de un desarrollo autónomo en tanto operan como mediadoras en la entrega de beneficios a la familia y a la comunidad. Ejemplo de ello son las campañas de vacunación que se realizan desde el Hospital y que son valoradas positivamente cuando se hacen a través de la organización, pero ésta no interviene en el tema de los pesticidas utilizados en la agricultura de agro-exportación.

Por otra parte, nos encontramos con Programas como el de la Municipalidad de Santiago que, con mayores recursos que otros Municipios de la región, fortalece su atención individual hacia las mujeres en tanto usuarias en diferentes ámbitos: salud mental, violencia intrafamiliar, información y orientación en derechos. Logra tener una red de servicios en el nivel comunal, pero no logra incidir en las distintas instancias municipales para instalar los derechos de las mujeres como una política transversal en el municipio, debilitando su propio discurso de derechos y, por tanto, la consistencia de su aporte a la ciudadanía activa de las mujeres.

En diferentes comunas se han realizado encuentros para responder a las necesidades de interlocución del gobierno local o de la sociedad civil: Congreso Comunal de Mujeres de La Granja, Cumbre de Mujeres Elena Caffarena, Encuentros de Salud organizados por la Dirección de Salud de El Bosque, Feria de Salud de Huechuraba, Cabildos y Encuentros Comunales desarrollados en Puente Alto, etc. Estos encuentros constituyen un instrumento que democratiza el diálogo social al tematizar los derechos de las mujeres y permitir que, en algunos casos, estos sean recogidos en los planes y programas municipales.

Las agendas internacionales de las mujeres no son ajenas a la conformación de las agendas comunales de las mujeres, donde aparecen con nitidez los temas de las conferencias de Copenhague, El Cairo y Beijing. Estas agendas se integran también a las políticas nacionales para confluir en el nivel local .

Acceso a las decisiones

Esta dimensión es débil en la mayoría de las experiencias analizadas. No se observan instancias de gran representación o de ocupación de cargos de poder relevantes, por parte de mujeres de la sociedad civil, en la gestión comunal.

En la mayoría de los casos nos encontramos por un lado, con espacios de planificación y evaluación que son parte de la gestión de la OMM, que canalizan propuestas de manera intersectorial y que proyectan la participación de las mujeres en el proceso de planificación del desarrollo comunal como complemento al desarrollo de instancias de debate permanente en espacios de programación y control de la gestión. En su lado más frágil, la toma de decisiones se expresa como espacio para escuchar demandas, priorizarlas e incorporar algunos temas en la agenda de la OMM o del programa respectivo sin convocatoria a instancias de evaluación.

Es digna de atención la Casa de la Mujer de la Población José María Caro de la comuna de Lo Espejo, la cual depende de la Municipalidad y está dirigida de manera conjunta por una funcionaria municipal y una Comisión constituida por 8 mujeres, que permanece abierta, luego de superar una crisis de relación con el Municipio provocada por las capacidades de negociación de estas dirigentas y en la que se les reconocen sus capacidades políticas como integrantes de la comunidad, lo que demuestra las capacidades de diálogo del equipo de trabajo de la OCM. Una de ellas pertenece al CESCO y las otras son dirigentas de diversas organizaciones comunales.

En un grado menor de autonomía de las organizaciones sociales, pero siempre dentro de una lógica de ciudadanía activa, cabría destacar la experiencia de Huechuraba, comuna donde la participación de mujeres organizadas -aunque bajo la iniciativa municipal- ha incidido en decisiones municipales, siendo el primer PLADECO en Chile que incorpora la equidad de género entre sus principios rectores y que incluye acciones de distintas unidades que van en esa dirección. Los encuentros de usuarias y proveedoras de salud de esta comuna tienen también un sentido de revisión y adecuación de la gestión a partir del debate con las mujeres.

Control social de la función pública

La existencia de mecanismos de evaluación, fiscalización y/o cuentas públicas que permitan exigir los acuerdos y compromisos contraidos con las mujeres por las autoridades comunales, son débiles e inexistentes en la mayoría de las experiencias observadas.

Aunque se registran evaluaciones participativas en algunas Oficinas de la Mujer, éstas son referidas sólo a su gestión y no al conjunto del Municipio. La experiencia de control social explícito es de la OCM de Lo Espejo, en que se han desarrollado capacidades en las dirigentas para evaluar el presupuesto de la Oficina y cotejarlo con el presupuesto municipal.

Voz pública por los derechos de las mujeres

El registro intentó identificar acciones municipales o espacios de encuentro entre sociedad civil y estado local que relevaran, ante la opinión pública local, uno o más derechos de las mujeres. Los ejemplos encontrados son escasos y, como en las anteriores dimensiones, presentan matices. Así encontramos, en un extremo, eventos y espacios en que se manifiesta la opinión de las mujeres, pero que son iniciativas creadas desde las necesidades de las OMM y no de las propias mujeres. En el otro extremo encontramos articulaciones entre sociedad civil y organizaciones locales del Estado que, constituidas en redes, realizan campañas o eventos públicos y logran constituirse en instancias de interpelación a las autoridades locales.

En esta dimensión, dos redes encabezadas por ONGs son destacables: la Red de Violencia Intrafamiliar de La Florida, liderada por la ONG DOMOS y la Red de salud mental de San Ramón, encabezada por la ONG EPES. Ambas redes tienen un activo papel en la formación de opinión pública sobre derechos humanos, incorporando la mirada de género.

2. Una Propuesta de análisis

Los casos observados dan cuenta de una gran complejidad en cuanto a los conceptos y prácticas sobre ciudadanía de las mujeres en las innovaciones municipales o comunales examinadas. Si se deja de lado una noción idealista de ciudadanía, vemos que en todas hay algunos elementos significativos y que, en muchas, coexisten elementos contradictorios.

Para organizar analíticamente esta diversidad, elaboramos dos ejes básicos que representan las dimensiones activa y pasiva de la ciudadanía. En el eje horizontal ubicamos la dimensión participativa que, siguiendo a Serrano y Raczynsky, va desde la participación instrumental hasta la deliberante.37 Entendemos la participación instrumental como aquella que integra a las personas o grupos como ejecutoras de actividades o como receptoras de servicios o beneficios. También puede considerarse instrumental aquella en que las personas participan con el objetivo de solucionar un problema o necesidad puntual, sin trascender su interés a la "cosa pública". Es participación en la gestión pública, pero no es política, no incide en las decisiones o lineamientos municipales. En el otro extremo, la participación deliberante es la más política y más cercana a las decisiones del poder local del Estado. Puede adquirir distintas formas, las que incluyen el protagonismo político-público, el control social sobre la gestión pública, la participación en decisiones, la asociatividad con sentido político.

En el eje vertical se introduce la consideración de género. Representa la concepción de derechos de las mujeres que se puede identificar en las innovaciones municipales. Según pudimos verificar, lo que hace la gran diferencia respecto del género en las innovaciones en la gestión local, es si las mujeres se integran como sujetos autónomos de derecho, como ciudadanas por sí mismas, o lo hacen en representación de su familia, como intermediarias entre la familia (o el barrio) y el estado. Cuando este es el caso, se está fortaleciendo la división tradicional de roles sexuales, por lo tanto, la adscripción doméstica de las mujeres. Esto dificulta la primera condición de la ciudadanía que es la autonomía de los miembros de la polis.

La combinación de ambos criterios nos deja cuatro posibles situaciones en las cuales se puede analizar la ciudadanía de las mujeres en la gestión local. Los casos analizados se distribuyen en tres de ellas, como se explicará a continuación. Cada cuadrante es una forma de ejercicio de la ciudadanía más o menos activa y más o menos autónoma respecto de las mujeres.

Ejercicio activo-autónomo de la ciudadanía = ciudadanía plena.

El desarrollo más significativo de la ciudadanía de las mujeres se encuentra en aquellas experiencias que aplican en su quehacer una noción de las mujeres como sujetos autónomos de derechos y que, al mismo, tiempo practican un modelo "deliberante" de participación, es decir, la relación entre sociedad-mujeres y municipio se realiza en pie de igualdad, con respeto a la autonomía de las mujeres o desde una postura expresamente autónoma. Existe allí asociatividad con sentido político o ejercicio de control social de la gestión pública o incidencia efectiva en las decisiones. En estas situaciones es cuando estamos más cerca de la ciudadanía activa en el sentido de Arendt, o de una ciudadanía plena, en la que las mujeres son miembros integrales de la polis comunal.

Son pocos los casos analizados que entran en esta categoría y ellos incluyen experiencias municipales e iniciativas de la sociedad civil articuladas al quehacer municipal. La Oficina Municipal de la Mujer de El Bosque y sus distintos programas (Escuela de la Mujer, Jefas de Hogar, Cumbre de la Mujer "Elena Caffarena"), se orientan claramente hacia la politización de la acción de las mujeres en la comuna. Incluimos aquí, también, a una de las dos Casas de la Mujer dependientes de la Oficina Comunal de la Mujer de la Municipalidad de lo Espejo, por su gestión colegiada y por incorporar, como único caso entre los revisados, un componente de control sobre la gestión presupuestaria.

En el campo social ubicamos dos Redes encabezadas por ONGs. La primera es la Red de Violencia Intrafamiliar de La Florida, liderada por DOMOS, que no sólo tiene capacidad de interlocución e influencia en las instituciones públicas, sino que destaca por su papel en la generación de opinión pública comunal en torno a la Violencia Doméstica, desde un enfoque de género. La segunda es la Red de Salud Mental de San Ramón, encabezada por EPES, la cual convoca a actores diversos para el desarrollo de capacidades de control social de la gestión pública en la comuna, lo que en algunos casos extremos se ha traducido en manifestaciones públicas de denuncia de abusos cometidos por funcionarios de la comuna. Ambas redes ejercen un activo papel en la formación de opinión pública sobre derechos humanos, incorporando la mirada de género.

Tal vez en un grado menor de autonomía de las organizaciones sociales, cabe destacar la experiencia de Huechuraba, la cual incorpora la equidad de género en el Plan de Desarrollo Comunal y en acciones de la Dirección de Salud.

Finalmente, en este cuadrante se incluye a la Red de Mujeres de San Joaquín, que, si bien es promovida por la Oficina, reúne a organizaciones de larga trayectoria previa. Esta Red se ha ido constituyendo como un referente de opinión para la comunidad y el Municipio, y tiene en perspectiva desarrollarse como instancia de control social.

Ejercicio pasivo-autónomo

El grupo mayoritario de las innovaciones analizadas promueven un ejercicio pasivo- autónomo de la ciudadanía de las mujeres. Es pasivo en la medida que se traduce en acceso a servicios o a derechos por parte de las mujeres y, en muchos casos, en una participación en la ejecución de tareas, pero no hay un ejercicio de deliberación, es decir, no implican acceso a decisiones o presencia política de las mujeres o control social de la gestión pública local. Pese a ello, en estos casos está presente una noción de las mujeres como sujetos autónomos de derechos, lo que se expresa en el acceso a servicios o derechos que antes no se consideraban competencia municipal (atención en VIF, salud sexual y reproductiva, embarazo en adolescentes, salud mental, etc.).

La relación de estos derechos con la equidad de género no siempre es evidente (por ejemplo en el caso de salud mental), pero su incorporación permite convertir en materias de competencia municipal derechos de las mujeres que antes eran invisibles.

Esta noción de ciudadanía también puede concretarse en información y formación a las mujeres sobre sus derechos, actividad que se realiza en todas las Oficinas de la Mujer y que a veces incluye formación sobre liderazgo, pero que no se liga necesariamente a la puesta en práctica de una acción ciudadana. En este sentido, consideramos que este es un ejercicio pasivo pero autónomo de la ciudadanía, o bien, que es un ejercicio pre-político de la ciudadanía. Aquí se ubican las oficinas comunales o municipales de: La Granja, La Reina, Santiago y Alhué, así como otras unidades y experiencias municipales como el Programa de Salud de las alfareras de Pomaire, la Dirección de Salud de El Bosque y la Dirección de Desarrollo Comunitario de Puente Alto.

Ejercicio activo - tradicional maternalista-activo

Una tercera situación, escasa en la muestra considerada pero no poco frecuente en el país, es la de aquellas instancias municipales que cuentan con una activa participación de mujeres organizadas, las que han desarrollado capacidad de interlocución en el espacio comunal y con las autoridades locales. Muchas veces este vínculo entre mujeres y organismos públicos carece de contenidos de género y se apega a roles sexuales tradicionales. El protagonismo público de las mujeres, en este caso, tiene por finalidad lograr soluciones o bien influir en decisiones públicas que puedan ir en beneficio de las familias, los barrios u otras necesidades no ligadas al género. En este sentido puede afirmarse que hay una ciudadanía activa -entendida como involucramiento pleno en los asuntos públicos- pero que se apega al rol mediador de las mujeres, por lo que le atribuimos también un carácter maternalista, en el sentido de no autónomo.

En las iniciativas analizadas no estaba previsto encontrar esta fórmula, ya que se buscaba casos de preocupación expresa por los derechos de las mujeres, pero en algunas de ellas había elementos en este sentido. Tal es el caso de la Organización de Temporeras de Melipilla, que actúa como intermediaria de los otros en el campo de la salud familiar, sin actuar con claridad sobre las situaciones de discriminación y salud laboral que las afectan como trabajadoras.

Una situación similar se presenta en el sistema de Salud de El Bosque, el que se vincula participativamente con una nutrida y activa red de organizaciones comunitarias, donde las mujeres son las más activas. Sin embargo, en esa actividad las mujeres son principalmente mediadoras de la familia y en la medida que se hace más participativo y promocional el trabajo de la salud pública, ese papel mediador parece acentuarse. A pesar de ello, la salud primaria de El Bosque está recogiendo temas de salud de las mujeres que aparecen en los diálogos y eventos, por lo que también se consigna en la categoría anterior.

Podemos mencionar también el caso de Lo Espejo, que tiene una línea de trabajo en la Casa de la Mujer de la Población Clara Estrella (Casa 2) que aplica simultaneamente una línea de formación de liderazgos y otra de formación de las mujeres en oficios tradicionales, donde prevalece el modelo maternal-mediador de participación activa de las mujeres.

Ejercicio pasivo tradicional

Representa acceso a derechos sociales por parte de las mujeres y sus familias. Lo consideramos como una forma de ejercicio de ciudadanía, porque el acceder a derechos básicos es la primera "condición para llegar a ser ciudadano(a) pleno(a)". Es pasivo en la medida que no se asocia a membresía activa o a acción política sobre asuntos públicos y es tradicional, porque no considera a las mujeres como sujetos autónomos de derechos, es decir, el acceso a derechos sociales que se obtienen a través de estos programas no incide en la autonomía de las mujeres.

Esta situación es muy común en el campo de la acción municipal contra la pobreza, como es el caso de los subsidios, la educación y la salud infantil, en que es la madre la responsable casi exclusiva y en que el beneficio es para la familia o los niños; es también la lógica presente en muchos de los nuevos programas sociales "innovadores" implementados por los últimos gobiernos, donde la gente participa en la ejecución de tareas; y, finalmente, también esta idea preside muchas propuestas "modernizadoras" de la educación y la salud, que se proponen la "integración de la familia" a los servicios, donde la que se integra es la mujer. Este tipo de participación no ofrece garantía de incorporación de las necesidades o derechos de las mujeres y, lo que es más preocupante, limita su autonomización al exigirle una dedicación de tiempo creciente. Naturalmente, mientras más pobres son las familias, mayor es la interpelación a las mujeres para integrarse en este modelo de gestión social.

En los casos analizados esta situación no se registró, ya que fueron excluidas todas las iniciativas que no tenían interés expreso en los derechos o en la participación de las mujeres.

Algunas precisiones

Esta propuesta de indicadores tiene como objetivo establecer, sobre la base de las experiencias comunales analizadas, referentes empíricos que den cuenta de los aportes que las innovaciones en la gestión municipal o bien en otras instancias comunales de gestión pública - hacen a la ciudadanía activa de las mujeres. Tales aportes deberían poder ser observados en las cinco dimensiones o aspectos que se definieron para la ciudadanía activa: asociatividad, ejercicio de derechos, acceso a decisiones, control social y voz pública.

El objetivo anotado responde al propósito más general del proyecto de promover una perspectiva democrática y de género en el proceso de modernización de la gestión pública. Nuestro campo ha sido la gestión municipal, sin descartar otros ámbitos de gestión comunal, aunque creemos que el enfoque es aplicable de manera más general a otros espacios de gestión pública, estatal o no estatal.

En esta línea, pretendemos relevar y respaldar las experiencias innovadoras que revelan una perspectiva y un propósito democratizador de la relación entre Estado y ciudadanía, y que incluyen la igualdad ciudadana de mujeres y hombres como una condición o elemento importante de esa relación.

El interés principal de esta tarea es conceptual (articulación entre género, ciudadanía y modernización del Estado), a la vez que práctico y político. Responder a la pregunta de cómo identificar la innovación de la gestión pública que va en sentido ciudadano para las mujeres, nos permitirá avanzar en un instrumento que esperamos servirá para analizar otras experiencias o para poner exigencias a los procesos de cambio en la gestión pública desde una perspectiva de igualdad ciudadana de las mujeres.

La complejidad del propósito de construir estos indicadores no radica solamente en la dificultad de observar empíricamente conceptos como control social o voz pública, y asociarlos a áreas de gestión local. El principal obstáculo es la relativa escasez de experiencias que cumplan con la doble exigencia democrática y de género. Por un lado se trata de medir la dimensión ciudadana la que asociamos a una transformación democratizadora de la relación Estado-civil en procesos de innovación que no están orientados necesariamente por este propósito, si bien no lo excluyen, o lo entienden de un modo diferente. Esto reduce desde el inicio el universo de experiencias que pueden entregarnos elementos observables. Por el otro lado, si se aplica la exigencia adicional referida a la ciudadanía de las mujeres, se reduce aún más el campo de lo realmente posible de encontrar. Este fue de hecho el resultado general de nuestra indagación.

En cuanto al proceso de construcción de indicadores, cabe precisar que se entiende aquí en el sentido sociológico clásico38, como un momento de la investigación en que la definición de los referentes empíricos se deriva o es inseparable de la construcción teórica de un concepto o variable relevante de un objeto de estudio. Esta exigencia no se elimina cuando nuestra tarea radica en el campo de los indicadores de gestión. Estos también requieren explicitar sus fundamentos teóricos o conceptuales, bajo riesgo de no medir lo que importa, o de medir para fines distintos a los buscados39.

Desde esta perspectiva, la construcción de indicadores que den cuenta de las dimensiones señaladas es la última etapa de un proceso lógico, que se inició con la definición de ciudadanía activa como compromiso activo de los pares en el ámbito público y continuó con la definición de sus dimensiones (asociatividad, ejercicio de derechos, control social, acceso a la toma de decisiones y voz pública). Esta definición ya tuvo un sentido operacional, que se puso a prueba durante la etapa de terreno.

Para la construcción de los indicadores, se consideran los requisitos básicos de un sistema de medición en el sentido de ofrecer categorías exhaustivas y mutuamente excluyentes. Otro requisito básico es que existan referentes empíricos observables y que puedan ser recopilados, es decir, que exista información disponible. En particular nos interesa que estos indicadores permitan:

Una de las dificultades que enfrentamos fue la de tener claro en cada caso a quién y qué cosa exactamente queríamos medir. Finalmente nos fijamos el criterio de mantener como unidad de observación la instancia o unidad organizativa que aplica la experiencia innovadora de gestión local. Esta puede ser: un programa social, una unidad o departamento municipal, una ONG, una red de organizaciones, o una municipalidad completa. Como objeto de medición, decidimos mantener la atención en la relación entre esta unidad y su público, visto como sociedad civil más que como conjunto de usuarios.

Una vez precisado lo anterior, la dificultad principal provino de la intención de capturar procesos de democratización y de incorporación de enfoque de género, que no siempre van unidos, como lo confirmó la información recogida. De hecho, en nuestro análisis abrimos la posibilidad de ciudadanía activa pero tradicional respecto del género. Para asumir estas variaciones de la realidad, se optó por establecer dos tipos de indicadores para cada dimensión de la ciudadanía activa. El primer tipo fue denominado Mecanismos de relación con las/los destinatarias/os; el segundo, Enfoque de género. La propuesta resultante se resume en el cuadro Indicadores de Ciudadanía Activa de las Mujeres.

Los indicadores de mecanismos dan cuenta de distintos aspectos de la democratización de la relación entre la unidad de gestión y sus destinatarios. Estas pueden ser observada respecto de los destinatarios en general, sin tener en cuenta necesariamente sus especificidades de género.

Los indicadores referidos a enfoque de género dan cuenta de elementos que revelan la presencia de este enfoque en la relación entre la unidad de gestión y la sociedad. Hay que aclarar que este enfoque puede apreciarse en parte en el aporte que la unidad de gestión hace al empoderamiento y la individuación de las mujeres, pero no se reduce a la relación con las mujeres, sino que se refiere también a las concepciones de género que se reflejan en las relaciones de poder que se potencian en las experiencias innovadoras.

Finalmente hay que precisar que los indicadores resultantes, que se exponen a continuación, no siempre ofrecen una medición directa, sino que precisan el tipo de datos que pueden servir para su medición, debiendo ser adecuados a las características de cada unidad de gestión y de la información que ésta dispone. Aunque no siempre permiten una medición precisa, creemos haber afinado los criterios para la observación y el análisis de los contenidos ciudadanos y de género en la relación entre unidades de gestión y sociedad civil. Lo que se entrega a continuación son los avances alcanzados, que se resumen en el cuadro Indicadores de ciudadanía activa de las mujeres, al final de este capítulo.

Indicadores de Asociatividad

El objeto de los indicadores de asociatividad es medir si, y en qué grado, una experiencia innovadora contribuye al desarrollo de capacidades organizativas conducentes a la ciudadanía activa de las mujeres.

Se entiende que la asociatividad es un elemento indispensable de la ciudadanía activa en tanto supone el reconocimiento de elementos comunes de identidad, y disposición a hacer valer intereses compartidos ante los poderes públicos.

Para poder interpretar que una experiencia innovadora aporta a la ciudadanía activa, no basta con verificar que - como producto de la innovación en cuestión existan nuevas organizaciones o se fortalezcan las existentes, sino que éstas tienen el propósito, o la probabilidad, de constituirse en interlocutor de las autoridades o de incidir en decisiones de éstas. Es decir, hay un sentido deliberante en la relación entre las organizaciones y la unidad de gestión, en contraste con el sentido instrumental, de simple acceso a un beneficio (que sería una ciudadanía de tipo pasivo). Cabe agregar que si no hay un grado importante de autonomía organizacional, o de capacidad autónoma de generación de dirigencias y agendas, no podremos hablar de desarrollo asociativo ciudadano.

Indicadores de Acceso a toma de decisiones

El objetivo de los indicadores de acceso a la toma de decisiones es medir si, y en qué grado, la experiencia innovadora contribuye al desarrollo de capacidades efectivas para que las/los destinatarias(os) de la unidad de gestión, puedan participar como interlocutores en los distintos niveles en que se deciden los lineamientos institucionales o programáticos.

Indicadores de Ejercicio de Derechos

El objetivo de los indicadores de ejercicio de derechos es registrar si desde la experiencia innovadora se contribuye al reconocimiento de nuevos derechos de los/las destinatarios/as de la unidad de gestión, incluidos los derechos de las mujeres como género. Por otra parte, interesa observar si el reconocimiento se complementa con el ejercicio efectivo de derechos por parte de las mujeres.

Indicadores de Control social

El objetivo de los indicadores de control social es medir si, y en qué grado, la experiencia innovadora contribuye al desarrollo de mecanismos efectivos o canales para la exigencia de cuentas por parte de la población, poniendo atención especial en las discriminaciones de género.

Indicadores de Voz Pública

El objetivo de los indicadores de voz pública es medir la contribución de la innovación al desarrollo de capacidades autónomas de la sociedad civil para poner en el debate público los derechos de las mujeres. El nivel de interlocución que la sociedad civil logre respecto del Estado en el nivel local, dará cuenta del desarrollo de espacios públicos locales, y por lo tanto de una sociedad civil vigorosa.

Dimensiones	Mecanismos de relación con las/los destinatarios(as)		Enfoque de género
Nombre	Indicador	Información a recopilar	Indicador	Información a recopilar
Asociatividad	Reconocimiento Representatividad	Incorporación de interlocutores organizados a mecanismos de participación (Sí/no) Perfiles Integrantes de instancias asociativas Perfil Socieconómico de universo de usuarias/os o destinatarias/os Proporciones de sexo y grupos de edad en universo.	Promoción organizacional de género	Programas para desarrollo de organizaciones con identidad de género Antigüedad Cobertura Recursos
Acceso a decisiones	Aporte al empoderamiento	¿Se participa en? Planificación/evaluación Revisión de oferta y de modalidades de atención ii) ¿Cómo se participa? Se recoge información Se consulta a la gente Se delibera con la gente iii) Regular o esporádicamente	Mujeres en las decisiones Promoción de liderazgo de mujeres	Porcentaje de mujeres en cargos de decisión involucrado Programas: Características Cobertura Recursos
Ejercicio de derechos	Reconocimiento de nuevos derechos	Sí/ No ¿cúales? Medio específico que demuestra la posibilidad del uso del derecho	Reconocimiento de derechos de mujeres como género	Uso efectivo de ese medio por las mujeres: Nivel de demanda Frecuencia de uso. Compromisos e instrumentos.
Control social de la gestión pública	Mecanismos de control	¿Hay rendición pública de cuentas?, ¿Cómo se participa Se procesa quejas y denuncias.? Sí/ No: ¿Cómo?	Control social de discriminación de género	Canales y medios para denunciar discriminación Sí/ No ¿Cuáles?
Voz pública	Articulación de actores Incidencia en la agenda local.	Tipo y magnitud de eventos apoyados Incorporación de demandas en agenda pública local	Derechos de las mujeres en el debate público	Contenidos y condiciones de género en foros, prensa, medios, espacios de debate público comunal, etc.

III. CONCLUSIONES

Las conclusiones que siguen son de orden general y resumen los principales resultados de la indagación sobre concepciones y prácticas de ciudadanía activa de las mujeres, en un grupo de 18 experiencias municipales de 12 comunas de la Región Metropolitana.

De modo general, la investigación constata que en las experiencias revisadas se encuentra presente un concepto de ciudadanía de las mujeres que se concentra principalmente en dos de las dimensiones establecidas, como son las de asociatividad y de ejercicio de derechos. Son mucho más débiles los componentes de control social de la gestión pública local, de acceso a las decisiones principales y de desarrollo de voces públicas comunales por los derechos de las mujeres. En varios de los casos, la asociatividad contiene un fuerte ingrediente instrumental (es decir, más cercano a la satisfacción de necesidades concretas que a la deliberancia autónoma sobre cuestiones públicas). En cuanto al ejercicio de derechos encontramos una combinación, por un lado, entre acceso pasivo a derechos y demanda pública de éstos, y por otro, entre una concepción de las mujeres como sujetos autónomos de derecho y una que la hace mediadora de derechos para la familia.

El balance general es que la ciudadanía de las mujeres en la gestión pública del nivel local del Estado reconoce algunos avances, pero aún está distante de la idea de "compromiso activo de los pares en el ámbito público"40. Queda en evidencia que la ciudadanía como concepto y como práctica en el nivel local es un proceso inconcluso y en construcción.

Una breve revisión de elementos potenciadores y debilitadores de ciudadanía de las mujeres puede contribuir a explicar este estado de situación.

Democratización municipal incipiente

En primer lugar está la modernización de la gestión municipal, contexto donde se ubican estas experiencias, proceso que está sin duda en marcha, y que contiene potencialidades democratizadoras de la gestión (plebiscitos, rendición de cuentas, ordenanzas de participación, innovaciones en educación y salud). Pero éstas aún son incipientes y son "leídas" o aplicadas de diferentes maneras: más tecnocrática-eficientista o más "ciudadanamente" por los poderes locales. Si se une esta situación al alto grado de centralismo que persiste, según diversas opiniones municipales y municipalistas, no es fácil el avance a un modelo de control ciudadano de la gestión pública. También se señala que hay limitaciones en la cultura política de la sociedad civil chilena, lo que hace más interesante las experiencias registradas de conformación de voces públicas locales a través de redes que propugnan derechos o formulan denuncias desde una perspectiva de derechos humanos y de género.

En el marco anotado de incipiente democratización de la gestión pública, la reflexión y análisis sobre la ciudadanía de las mujeres es un tema poco visible. Así lo demuestra la ausencia de consideraciones de género en la instalación del Programa de Fortalecimiento de la Institucionalidad Municipal impulsado por SUBDERE. Son principalmente las oficinas de la mujer, o directivos municipales (por lo común mujeres) que se vinculan o con programas de SERNAM, o bien, que tienen alguna experiencia personal con la temática del género, quienes están poniendo el tema en el quehacer municipal. En el ámbito de la salud parece haber una mayor sensibilidad al respecto que en otras áreas de la gestión pública local.

Municipio y superación de la pobreza

Una segunda condicionante a la ciudadanía de las mujeres en la gestión local es la identidad de la municipalidad con la aplicación de las políticas nacionales de superación de la pobreza que, por un lado, le restan autonomía como órgano del Estado y ,por el otro, limitan el avance a una gestión más abierta al control social. En la medida que en los programas sociales prevalece una concepción instrumental de la participación (acceso a beneficios o correponsabilidad en la ejecución), los aspectos más activos de la ciudadanía pasan a segundo plano o no se perciben como importantes.

INFORME FINAL