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Estudio En Profundidad Sobre Cambios Institucionales En El
Sistema De administración De Justicia Y Servicios Conexos,
Alianzas Y Estrategias Para La Erradicación De La Violencia
Doméstica Contra Las Mujeres En Paraguay.
Indice
Capítulo Introductorio
Aspectos metodológicos
Resultados preliminares
A. Cambios institucionales
i) Cambios normativos
ii) Cambios en las instancias
iii) Operadores de justicia
iv) Impacto de estos cambios en la
disminución de la violencia doméstica
B. Alianzas realizadas para disminuir,
erradicar la violencia doméstica contra las mujeres
C. Las estrategias
i) Tipo de
estrategia seguida
ii) Eficacia de las estrategias
A modo de conclusiones
Notas
Bibliografía y fuentes utilizadas
Capítulo Introductorio
El
presente trabajo es el informe avance del “Balance
sobre esfuerzos y actividades dirigidas a erradicar la violencia
contra las mujeres en la región de América Latina y el Caribe
Hispano” realizado en Paraguay por un
equipo
de trabajo integrantes de CLADEM Paraguay.
En la década del
noventa se han dado avances significativos en relación a la
tratamiento de la violencia en el marco jurídico y las políticas
públicas dirigidas a la prevención y erradicación de la violencia
doméstica. Los compromisos asumidos por nuestro país en el Cairo
y Beijing en torno a la violencia y la ratificación de las
Convenciones específicas contribuyeron para la inclusión de este
fenómeno social en la Constitución, la Ley 1600/00 y en el propio
Código Penal.
Los avances en
materia legislativa representaron un importante impulso para
iniciar la implementación de políticas públicas para la atención y
prevención de la violencia doméstica. La Secretaría de la Mujer,
creada por Ley Nº 34/92 con rango ministerial, implementó el "Plan
Nacional para la prevención y la sanción de la violencia contra la
mujer". A nivel regional y local, también se están desarrollado
incipientes experiencias de estrategias de intervención en casos
de violencia doméstica.
Surgieron y se
fortalecieron iniciativas a instancias de la sociedad civil tanto
de ONG’s como de grupos, organizaciones y diferentes actores
locales desarrollando acciones de difusión, concientización,
prevención y atención de casos de violencia doméstica.
El objetivo de este
primer avance del trabajo es relevar en forma preliminar algunos
cambios institucionales que tuvieron lugar en el sistema de
administración de justicia y servicios conexos: identificar las
alianzas, las estrategias más significativas utilizadas en la
erradicación de la violencia doméstica en el país y los
principales obstáculos y potencialidades que se presenten a partir
de la revisión de fuentes secundarias.
Una de
las limitaciones para completar el relevamiento es la carencia de
informaciones sistematizadas que den cuenta de los avances de las
dimensiones que nos hemos propuesto explorar en este estudio. No
obstante, se ha realizado un primer cierre con el compromiso de
seguir profundizando en algunos puntos.
Los resultados del
trabajo se presentan en cuatro capítulos. El primero aborda una
breve ubicación del contexto en el cual se ubica el objeto de
estudio y la caracterización de los aspectos metodológicos. En el
siguiente se presentan los resultados preliminares del balance
divididos en tres sub capítulos: en la primera se parte de la
caracterización de los principales cambios institucionales y
normativos que se dieron en la década del noventa a través de
la identificación de instituciones claves del sistema de
administración de justicia en el ámbito de la violencia doméstica.
En el siguiente se caracterizan algunas alianzas que han
contribuido a avanzar en el área de violencia doméstica contra la
mujer y se ubican los actores claves que trabajan con esta
temática; evaluando aquellas que resultaron exitosas y los
factores que incidieron para ello. Seguidamente se analizan las
estrategias que se han utilizado para combatir la violencia
contra la mujer, identificando los factores que contribuyeron
para que tuvieran resultados positivos. Por último se incluyen las
notas, la bibliografía y las fuentes utilizadas.
Aspectos
metodológicos
El
relevamiento de datos se basó en fuentes secundarias,
específicamente en la revisión de estudios, memorias, balances,
materiales de difusión, documentos que fueron publicados y en
otros casos informes preliminares. Los estudios aún publicados y a
los que se accedieron son: “Violencia doméstica en Paraguay”
realizado por el Centro de Documentación y Estudios;
“Tratamiento que recibe la mujer en el acceso a la Justicia Penal
y órganos auxiliares” realizado por la GTZ
,
“Diagnóstico y elaboración de un manual sobre violencia doméstica”
realizado por la
Comisión Tripartita de seguimiento al Cairo.
Para la
sistematización de las alianzas y las estrategias no existe un
banco de datos que de cuenta de los avances y limitaciones en este
sentido. Existen escasos estudios de impacto y resultados de las
estrategias implementadas a lo cual se suma la falta de
sistematización de las experiencias desarrolladas y la carencia de
documentos publicados. Sumado a esto la dificultad de acceso a los
informes, memorias y evaluaciones realizados por las instituciones
públicas son algunos de los obstáculos por los que atravesamos.
Si bien
es cierto se encuentra en marcha el sistema de registro de
atención de los casos de violencia implementado por la Secretaría
de la Mujer que podría dar cuenta del aumento o disminución de las
denuncias o atenciones requeridas en casos de violencia doméstica
en las diferentes instancias de atención, pero este sistema aún no
funciona tal como fue diseñado por la carencia de un sistema
informático de interconexión. Por lo tanto la remisión de los
registros desde las diferentes instancias de atención (policía,
juzgado, salud) se realiza prácticamente en forma manual, lo cual
dificulta la tarea de seguimiento de la evolución de los casos de
violencia doméstica que la Secretaría de la Mujer debe realizar
según lo estipula la Ley 1600/00.
Se
cuenta sí con registros de las diferentes instancias de atención y
con algunos estudios de carácter regional que revelan algunas
cifras parciales de la situación de la violencia doméstica en el
país.
Resultados preliminares
A. Cambios institucionales.
i) Cambios normativos
En la
década del noventa en Paraguay se produjeron avances
significativos en la lucha por la igualdad y en especial en lo
que hace a la erradicación de la violencia hacia las mujeres. Uno
de los factores que favoreció estos cambios fue la misma apertura
política y la transición democrática iniciada en el país en esta
década, la caída de la dictadura creó condiciones favorables para
el desarrollo de nuevas bases de relacionamiento del estado con la
sociedad civil. En este marco “la
articulación de un
frente social que ha promovido el establecimiento de relaciones
políticas entre feministas, políticas, y mujeres con influencia en
las instituciones intermedias y en organismos gubernamentales, fue
impulsándose un trabajo de ingeniería política para pactar sobre
la base de intereses comunes".
El orden de
prelación de las leyes que integra el derecho positivo en nuestro
país está: “la ley suprema de la República que es la Constitución
Nacional, luego se encuentran los tratados, convenios, acuerdos
internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el
Congreso y otras disposiciones
jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia.”
Es decir, la Convención para la Eliminación de Todas las formas de
discriminación contra la mujer se encuentra en segundo rango en el
orden de prelación, por tanto la Constitución Nacional de 1992
viene a garantizar la aplicación efectiva de la CEDAW.
En este sentido, uno
de los cambios normativos más importantes es la incorporación
expresa en la Constitución Nacional del artículo 60 por el cual
se establece que “El Estado promoverá políticas que tengan por
objeto evitar la violencia en el ámbito familiar y otras causas
que atenten contra su solidaridad”. Con ello se contempla un nuevo
marco legal para impulsar políticas para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia intrafamiliar, aunque no se hace una
expresa mención de que esta disposición se encuentre dirigida a
las mujeres, principales víctimas de este “flagelo social”.
Desde la sociedad
civil, organizaciones como la Coordinación de Mujeres del Paraguay
en 1991, implementó estrategias de incidencia en la propia
Constituyente para lograr la incorporación de los temas que
impulsen la igualdad y equidad de las mujeres. Una de las
estrategias ha sido la organización de un “Foro de la Mujer
constituyente” que fue convocado ampliamente, contó con la
participación de mujeres de partidos políticos, organizaciones
sociales y culturales, ONG’s, etc. y permitió instalar en el
debate los temas que hacen a la igualdad de las mujeres ante la
ley, específicamente reflexionar sobre la necesidad de incorporar
entre los derechos fundamentales de la persona un artículo que
contemple las diferentes formas de violencia sexual y el maltrato
doméstico como violaciones a los derechos humanos y como tales
tendrían que ser penalizados por ley.
Entre las propuestas
del Foro a la subcomisión del Área Mujer (1) se planteó tener
presente la Convención para la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer" de las Naciones Unidas, aprobada y
ratificada por nuestro país por Ley Nº l2l5/86, como documento
para la redacción del artículo referente a la violencia
intrafamiliar. Esta incorporación constituye un logro muy
importante pues es un indicador de reconocimiento de la violencia
como un problema social y del ámbito público, ante lo cual el
Estado asume el compromiso de promover políticas públicas para
erradicar la violencia (2) aunque la redacción del artículo quedó
restringida solo al ámbito familiar.
En síntesis, la
incorporación del artículo 60 en la Constitución fue producto del
impulso y seguimiento que se diera desde las organizaciones de
mujeres y en especial de la Coordinación de Mujeres del Paraguay.
Por otro lado, la Ley 1600/00, es la que reglamenta este
artículo constitucional y viene a responder a los compromisos
internacionales asumidos por nuestro país en el marco de la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993) y en la
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). La Ley
1600/00 fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de octubre de
2000. (3)
Existen percepciones
distintas respecto al papel desempeñado por los/as legisladores/as
en el proceso de estudio y aprobación del anteproyecto de Ley que
en su origen se llamó “Ley contra la violencia doméstica hacia la
mujer” y quedó como “Ley 1600/00 contra la violencia doméstica”.
El documento inicial sufrió algunas modificaciones pero al decir
Gagliardone, autora del anteproyecto, la ley “conservó el
espíritu” que originalmente tenía.
Otros sostienen sin
embargo sostienen que con las modificaciones se cambió el alcance
de la Ley, pues se extrajeron sanciones establecidas para los
agresores y especial cuestionan la exclusión de la violencia
patrimonial entre los tipos de violencia que originalmente se
encontraban contemplados. (4)
La Ley 1600/00
Contra la Violencia Doméstica protege a toda persona que sufra
lesiones, maltratos físicos, psíquicos o sexuales por parte de
alguno de los integrantes del grupo familiar. En ella se amplia la
visión del grupo familiar y comprende el originado por el
parentesco en el matrimonio o unión de hecho, aunque hubiese
cesado la convivencia; así mismo en el supuesto de parejas no
convivientes y los hijos, sean o no comunes. Se establecen normas
de protección urgentes para las víctimas, gratuidad en los
procedimientos y en los servicios de atención. Por otra parte, se
obliga al Estado a realizar el seguimiento y evaluación de la
aplicación de la ley a través de la Secretaría de la Mujer de la
Presidencia de la República. Además se otorga a los Juzgados de
Paz la potestad de recibir las denuncias y aplicar las medidas
urgentes de seguridad. Esto redunda en beneficio de una mayor
cantidad de personas, pues se cuenta con Jueces y Juezas de Paz en
cada distrito del país y se apunta a lograr el acceso de las
víctimas a una justicia “pronta y gratuita”.
Uno de los logros
más importantes del movimiento de mujeres organizadas del país es
la promulgación de la Ley 1600/00. Esta Ley es un indicador del
reconocimiento público del derecho de todo ser humano a vivir una
vida libre de violencia, derecho que cobra especial significado y
gran relevancia para las mujeres, víctimas de la violencia
doméstica como resultado de las desigualdades en las relaciones de
poder que existen entre los sexos en nuestra sociedad”.
Es un avance en
la protección jurídica de los derechos humanos, pues la
violencia contra la mujer constituye una violación contra
derechos humanos fundamentales, denominados de “primera
generación”: “el derecho a la vida y a la integridad personal”,
consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos (NN.UU.
1948), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José. OEA. 1969, Ley 1/89) y en otros tratados. Igualmente es
una respuesta a los tratados ratificados por el Paraguay, entre
los que destacamos aquellos que guardan relación con el tema (sin
que ello signifique minimizar otros tratados de Derechos humanos,
también ratificados por nuestro país).
Ellos son:
*La Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, ratificada por Ley No. 1215 de 1986.
*El Pacto de San
José de Costa Rica, ratificado en 1989
*La Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (OEA –Belén do Pará, 1994, Ley 605 de 1995)
Por otra parte es un
cambio en la concepción misma del concepto tradicional de que la
violencia contra la mujer y contra toda persona que la sufra en el
ámbito familiar, constituye una “cuestión privada”, que debe ser
mantenida oculta en el seno de los hogares de la sociedad. La ley
traslada el tema de la violencia doméstica al ámbito publico y es
el mismo Estado quien tiene el deber de prevenir, sancionar y
repararla, proporcionando instrumentos jurídicos, mecanismos
institucionales y recursos para erradica la violencia doméstica.
La ley 1600/00 es de
carácter civil, debido a que la Coordinación de Mujeres del
Paraguay, quien preparó el anteproyecto de Ley “abandonó la
posibilidad de judicializar penalmente los hechos, pese a la
convicción de la gravedad y de los daños profundos de la violencia
doméstica [...] como una manera de facilitar las denuncias, con la
idea de que la no criminalización del victimario, ayudaría a
romper el silencio la víctima”.
La ley 1600/00 es
mucho más amplia que el art. 229 del Código Penal, ya que
establece “ normas de protección para toda persona que sufra
lesiones, maltratos físicos, psíquicos o sexuales por parte de
alguno de los integrantes del grupo familiar, que comprende el
originado por el parentesco, en el matrimonio o unión de hecho,
aunque hubiese cesado la convivencia; así mismo en el supuesto de
parejas no convivientes y los hijos, sean o no comunes.”
El
Código Penal promulgado en el año 1998, en su
artículo. 229 regula
el delito de “violencia familiar” y lo incluye en el Capítulo
de los “Hechos punibles contra el Estado Civil, el Matrimonio y la
Familia” y lo tipifica como un delito de acción penal pública,
castigado con multa. La citada ley, establece: “El que, en el
ámbito familiar, habitualmente ejerciere la violencia física sobre
otro con quien conviva, será castigado con multa”. Como puede
verse este artículo no abarca todos los aspectos que deben tenerse
en cuenta en la protección de quienes sufren violencia doméstica,
por ejemplo no se considera delito a la violencia psíquica, y sin
embargo de acuerdo a los testimonios de los jueces de Paz es una
de las más denunciadas.
Además para que se configure un delito deben estar reunidos
requisitos tales como: la habitualidad, violencia física y
persona conviviente.
Esta disposición en
opinión de Gagliardone, “contraviene la Convención de Belén Do
Parä, pues supone que al no ser “habitual”, no es delito y el
hecho de que la pena sea multa, deja al arbitrio del juez
establecer el monto y tiempo de las penas. Y por sobre todo abre
posibilidades al victimario de tomar represalias en contra de las
mujeres víctimas que denuncien estos hechos”.
Otra de las críticas que se hace al nuevo código penal es la
disminución de la pena en los casos extremos de violación
denominado "coacción sexual" en el actual Código, que
anteriormente era penado hasta con 24 años de cárcel y actualmente
reducido a una pena máxima de 15 años y en algunos casos solo se
establecen multas. Martínez (2001) señala que esto fue considerado
por la “Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como un
indicador que el Paraguay mantiene una legislación que atenta
contra los derechos y la igualdad jurídica de las mujeres”
Desde la reforma del
Código Penal, el acoso sexual quedó tipificado como delito, de
conformidad a lo establecido en el Art. 133.
Esta es una de las formas de violencia que afecta a las mujeres en
los distintos espacios sociales.
El Informe de
Derechos Humanos del año 1998, da cuenta de dos casos de acoso
sexual en el ámbito de la educación,
que a pesar de la denuncia formulada por las víctimas, resalta la
inacción del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Esto conduce
en muchos casos al abandono por parte de las víctimas de las
instituciones educativas en las que ocurren los hechos, por las
represalias o la misma presión ejercida por los agresores.
Datos más recientes
nos muestran que esta práctica sigue vigente, uno de los casos es
el registrado en el año 2002 en un colegio estatal,
en las que son denunciados por las alumnas ocho profesores que
sistemáticamente les sometían a acosos y hostigamientos.
Hechos de esta
naturaleza, cobraron estado público, ante lo cual el Ministerio de
Educación y Culto prometió "intervenir", pero desconocemos las
medidas adoptadas en torno a estos casos. Esta coyuntura fue
favorable, para otros denuncias formuladas; esta vez acompañadas
incluso por organizaciones de padres y los mismos alumnos/as.
En los casos de
denuncias de abuso sexual de menores por parte de docentes,
aparentemente el MEC ha procedido a trasladar al docente a otra
función, y suspenderlo en sus funciones en caso de que la denuncia
llegue al ámbito judicial.
La imposibilidad de
hacer frente al fenómeno del acoso y abuso sexual en las
instituciones educativas en algunos casos condujo a la suspensión
de clases en el turno noche tal es el caso ocurrido en un Colegio
en Capitán Bado.
A pesar de los
avances en materia legislativa en tipificar el acoso sexual en el
ámbito laboral como un delito, los casos siguen siendo frecuentes
y alguno de ellos cobra estado público como el registrado en el
año 2002 en el Circulo de Oficiales Retirados de las F.F.A.A. y en
la propia Cámara de Senadores.
Pero como
señaláramos con anterioridad, la mujer sigue siendo la principal
víctima de acoso sexual en los diversos ámbitos sociales y en las
propias instituciones encargadas de la seguridad ciudadana como
las Comisarías locales.
Algunos casos
registrados en la década del noventa y citados en los informes de
DD.HH muestran que las prácticas de acoso y sometimiento sexual
persisten como mecanismos de coerción ante las víctimas bajo la
amenaza de ser remitidas al Penal de Mujeres, sin incluso mediar
en algunos casos orden judicial.
Esto y otros hechos
nos lleva a cuestionar si las medidas legales puestas en marcha en
los últimos tiempos por el Estado paraguayo, son suficientes y
eficaces en la lucha contra la violencia de genero.
ii)
Cambios en las instancias
Los
cambios y avances de las legislaciones para la atención y
prevención de la violencia doméstica han dado el marco para que
desde las distintas instancias, se impulsaran normas y
procedimientos coherentes con los mismos. Los
diferentes grupos y organizaciones de mujeres han alentado
sistemáticamente para que las instancias públicas dicten
reglamentaciones que tengan por objeto adecuar las estrategias a
los estándares internacionales sobre Derechos Humanos de las
mujeres, así como a la Constitución Nacional y los Tratados y
Convenios Internacionales de los que Paraguay es parte.
En general se han
dado cambios en las instancias que se ocupan de atender la
violencia doméstica, sobre todo a partir de las capacitaciones
llevadas a cabo a los jueces, juezas de paz de capital e
interior, a la Policía y a las Instituciones de Salud Pública.
En este sentido puede puntualizarse lo siguiente:
a)
La Corte Suprema de Justicia por Acordada Nº 112 de
marzo de 1998, nombró a una médica forense (5) del Poder Judicial
y reglamentó sus funciones estableciéndose que la misma
“entenderá en los casos jurisdiccionales en que estén involucradas
mujeres que hayan sido victimas de hechos punibles contra la
autonomía sexual y contra menores, tipificados en los capítulos V
y VI, Titulo I, Libro 2º del Código Penal”.
Esta acordada ha sido un logro muy importante en la lucha
emprendida por la Asociación de Abogadas del Paraguay (ADAP) y el
Circulo de Abogadas del Paraguay (CAP) en 1998, por garantizar la
atención de una médica forense en cuestiones médico-legales en las
que se encuentren involucradas mujeres para evitar la reproducción
de esquemas de “revictimización en el acceso a la justicia”.
Entre las
atribuciones de la médica forense se encuentran: a) Dictaminar,
por mandato judicial, en los casos de enfermedad, impedimento
físico o incapacidad de mujeres, que requieran tratamiento
especial; b) establecer el diagnóstico en los atentados a la vida,
salud y al pudor de mujeres, que den lugar a procedimiento
judicial; c) Intervenir en todas las demás cuestiones
médico-legales que se plantean en los procesos judiciales en el
que estén involucradas mujeres y asesorar al Juzgado sobre las
diligencias de orden científico conducentes a la investigación de
los hechos.
Asimismo se
establece que “en las localidades donde no existan médicas
forenses se dará participación al médico forense respectivo, o en
su caso a una médica de la localidad designada por el Juez de la
causa, prefiriéndose a ese efecto a aquellas que ejerzan un cargo
público. No obstante en cualquier caso dicha función comportará
una carga pública”
En el Poder Judicial
no se han creado nuevas instancias para atender los casos de
violencia doméstica sino que por la misma ley 1600/00 se ha
conferido a los Juzgados de Paz de todo el país, la atribución de
atenderlos y se ha establecido la gratuidad de las actuaciones.
Por otra parte, la víctima no necesita de abogado/a patrocinante
hasta la apelación, recién en los Juzgados de Primera Instancia en
lo Civil y Comercial se requerirá del patrocinio profesional,
obligatorio en esta instancia.
Recordemos que
muchas personas víctimas de violencia doméstica, en el pasado no
concurrían a realizar sus denuncias debido a la carga que
significaba tener que pagar honorarios a los profesionales
intervinientes.
Al analizar los
cambios en la administración de Justicia en relación a los
Derechos Humanos de las Mujeres, en especial en torno a la
violencia, podemos encontrar indicadores positivos que nos
muestran algunas luces esperanzadoras, tal es el caso por ejemplo
de las dos sentencias dictadas en el año 2001 por un Juez del
fuero penal: en una de ellas, una mujer - que había sido condenada
por el asesinato de su marido a dos años de prisión -, la que fue
suspendida a prueba, a cambio del reemplazo de la condena al
considerar como atenuantes "los malos tratos y vejaciones que la
víctima sufrió y que la llevaron -en uno de esos episodios- a
terminar con la vida de su cónyuge". El otro caso se refiere a
una mujer que, tras casi 40 años de maltrato físico y sicológico
por parte de su marido, presa de un estado de excitación emotiva,
lo mató de un disparo y fue condenada a dos años de prisión,
suspendida a prueba de la condena, a cambio de la realización de
trabajos comunitarios.
En ambos casos, el
tribunal supo ver que el problema de fondo era el "sometimiento de
una mujer al poder de su pareja que utilizaba ese dominio para
maltratarla".
Sin embargo estas
"luces esperanzadoras", se ven opacadas, por sentencias como la
dictada por una Jueza, también del fuero penal en un caso en que
un hombre se declaró culpable del delito de violación de una menor
de 14 años (que quedó embarazada) y fue condenado- a "acudir
a la parroquia de su barrio y escuchar una hora por semana charlas
sobre la familia".
Esta sentencia, a
todas luces discriminatoria, es indicativa de la situación de
muchas mujeres en el país, que al ser víctimas de violación a sus
Derechos Humanos, recurren a la Justicia, pero no encuentran
respuesta por parte del estado, manteniéndose en la impunidad a
muchos agresores sexuales. Casos como este, evidencian a su vez,
la insuficiencia de la normativa interna frente a este tipo de
violación de Derechos Humanos. Recordemos por último, que en el
nuevo Código Procesal Penal, se permite la concesión de "medidas
alternativas" o "sustitutivas" de prisión en los casos de
delitos sexuales , pero no lo permite en el caso del abigeato
(robo de ganado)
b)
La
Fiscalía
General del Estado es otra de las instituciones encargadas de
recibir denuncias sobre violencia familiar, en el caso que se den
los requisitos establecidos por el art. 229 del Código Penal, sin
embargo generalmente dichas denuncias aunque configuren delitos,
las remiten a los Juzgados de Paz, haciendo caso omiso a lo
establecido en el artículo 10 de la Ley 1600 “El procedimiento
especial de protección establecido en la presente ley, se llevará
a cabo sin perjuicio de la aplicación de las sanciones penales
que correspondan al denunciado en caso de comisión de hechos
punibles tipificados en el Código Penal”
En 1999, esta
instancia ha dado apertura a una Oficina de Mediación a
partir de la vigencia del nuevo Código Procesal Penal. Esta
Oficina asume los casos remitidos desde las diferentes unidades
fiscales y de una oficina de “Análisis y asignación de causas” de
la Fiscalía, cuyas oficinas funcionaron hasta noviembre.
El
departamento de Mediación tiene como antecedente el Dpto. Mujer
creado en el año 1994 por la Fiscalía General del Estado para
tutelar los derechos de la mujer y el cumplimiento de lo
establecido en el art. 48 de la Constitución Nacional en el que se
establece que “Todos los habitantes de la República son iguales en
dignidad y derechos...”
Las denuncias, son
remitidas a las Oficinas de Mediación de la fiscalía dejando de
lado el principio de que no puede haber conciliación en los temas
de violencia doméstica. Por otra parte, como la pena a este
delito es el de la multa, la Fiscalía alega que se hace
imposible hacer efectiva la pena establecida en el Código Penal,
debido a que las partes en conflicto son generalmente personas de
escasos recursos y al final si es aplicada recae sobre la
economía familiar y no se garantiza el cese de la violencia.
Buscando la conciliación "voluntaria" entre las partes la Oficina
de Mediación de la Fiscalía desde marzo del año 2000 atiende los
"casos susceptibles de mediación". En estas
audiencias
conciliatorias, se solicita el reconocimiento del/a autor/a del
delito y su resarcimiento con el acuerdo de la víctima. Una de las
dificultades de este proceso es que la mayoría de quienes acuden
a denunciar son personas de escasos recursos, lo que imposibilita
hacer efectiva la pena de multa establecida en el Código Penal
(Art. 229). A pesar de que la oficina prevé un tratamiento para
los agresores adictos, no se pudo implementar, por no contar con
recursos necesarios, ni con instituciones que puedan dar el
seguimiento adecuado. Por otro lado, se remiten casos bajo el
nombre de “violencia intrafamiliar” que encubren hechos punibles
de mayor gravedad que son los que deberían ser investigados, como
por ejemplo intentos de homicidio”.
Partiendo de la base
de que “la mediación en violencia doméstica es contraindicada
desde la perspectiva de género” tal como lo plantea Gioconda
Batres, pues la mujer víctima se encuentra en un desbalance de
poder respecto a los agresores, esto no fue tenido en cuenta y la
mayor parte de los casos recibidos por la Oficina de Mediación se
refieren a casos de violencia intrafamiliar.
En ese contexto y a
raíz de la sistemática remisión por parte de los/as Fiscales/as a
la Oficina de Mediación o a los Juzgados de Paz de las denuncias
sobre Violencia intrafamiliar, la Fiscalía General emitió una
circular el 09 de noviembre de 2000, que dice: “El fiscal general
del Estado, a través de la Secretaría General del Ministerio
Publico, aclara a los Agentes Fiscales en lo Penal de todo el país
y a las Mesas de Entrada del Ministerio Público que el Art. 10 de
la Ley 1600/00 “Contra la Violencia Domestica” establece un
procedimiento especial e independiente de la aplicación de las
sanciones penales que correspondan en los casos de comisión de
hechos punibles tipificados en el Código Penal.
Por esta resolución
se “recordaba tanto a las Mesas de Entrada de la Institución, como
a los Agentes Fiscales, que tienen la obligación de dar
cumplimiento a los tramites del Código Procesal Penal ( Art. 52,
301 y concordantes) independientemente de los de la Ley 1600, que
se realizan ante los Jueces de Paz.
Otra de
las dependencias del Ministerio Público que se vincula con la
atención de casos de violencia doméstica es la Dirección de
Asistencia
a Víctimas del Delito ,
área encargada de
dar asistencia a las personas afectadas por los hechos punibles;
la asistencia puede ser: médica, sicológica, de orientación para
hacerle seguimiento a una causa, etc. Inclusive hay profesionales
que acompañan a víctimas y testigos en el momento de prestar
declaración en el juicio oral.
Los
casos de violencia doméstica a mujeres son de menor interés
para los fiscales, lo cual se presupone que es debido a que los
mismos “se solucionan con multas“ y llegan a juicio abreviado.
Los
profesionales de esta dependencia tienen a su cargo realizar un
diagnóstico victimológico, siendo el objetivo de éste obtener
informaciones que le permitan evaluar el daño psicológico y
social sufrido por las víctimas y sirve al fiscal para su
investigación. En este contexto es esencial la lucha contra la
doble victimización que suelen padecer las personas víctimas de
los hechos punibles contra la autonomía sexual: víctima de éstos
hechos y luego víctima la escasa atención, hasta el rechazo de la
sociedad y de la propia justicia.
c) En la
instancia policial, según el informe de DD.HH del año 1998, se
produjo un “avance en cuanto al tratamiento de las víctimas de
violación pues a partir de agosto del año 1998, el Hospital de
Policía atendía todos los casos de violación registrados en
Asunción, el área metropolitana y el Departamento Central”.
Aparentemente la
medida centralizadora apuntaba a agilizar la expedición del
diagnostico médico y evitar que las víctimas, sean nuevamente
“revictimizadas al ser expuestas a someterse más de una vez a los
estudios prediagnósticos”.
Hasta ese momento,
el camino que tenían que recorrer las víctimas de abuso sexual era
el siguiente: Primero debían recurrir al Centro de salud o al
Hospital de primeros auxilios para ser inspeccionadas, en segundo
lugar, presentarse ante la policía, en tercer lugar, antes de
iniciar los tramites del juicio, debían ir al Laboratorio de
Investigaciones para que se les tomaran muestras de evidencias y
por ultimo esperar el resultado para impulsar la querella
Aunque el Proyecto
de centralización fue ideado hace años, no pudo ponerse en marcha
por falta de acuerdo, recién a partir de 1998 pudo concretarse
debido a la gran cantidad de expedientes que esperan en los
centros médicos para obtener el diagnostico requerido”.
En este sentido no
existen estudios que nos revelen los resultados de la
implementación de esta estrategia centralizadora y en medida
favoreció a las víctimas para la agilización de la atención a las
víctimas o bien evitar la revictimización de la que eran objeto.
En la misma Policía
Nacional se encuentra instalado el Departamento de Asuntos
Familiares, dependencia que ya en la década de los 80 existía
con el nombre de Departamento de Familia, especialmente para
atender los casos de “problemas familiares”, violencia, maltrato,
etc. El área cuenta con profesionales abogados y sicólogos que
prestan atención directa a víctimas. Esta dependencia se incorporó
a la Comisión Interinstitucional prevista en el marco del Plan
Nacional de erradicación de la violencia, lo cual nos indica el
nuevo papel que se le quiere dar a la policía en la intervención
en casos de violencia.
En las Comisarías
jurisdiccionales distribuidas por todo el país, los oficiales de
guardia recepcionan los casos y remiten los antecedentes (copia
de denuncia) a los juzgados de paz correspondientes, cuando se
trata de violencia intrafamiliar y a las Fiscalías de Turno,
cuando se trata de violencia ejercida por terceros
La Policía cumple
con lo dispuesto en la ley 1600, en el sentido de “informar al
Juzgado de Paz competente si se ha dado o no cumplimiento a la
orden judicial, en el caso de las notificaciones para la audiencia
de substanciación, lo que genera una dilación para el justiciable
y para la labor del juez quien al no tener el informe respectivo
en un plazo breve, se encuentra con la incertidumbre de si la
notificación ha llegado o no a destino”
En una experiencia
de acompañamiento a líderezas locales para la prevención de la
violencia doméstica en la zona de Trinidad de la ciudad de
Asunción, se constató que persiste la resistencia de algunos
funcionarios policiales de las Comisarías Locales para recepcionar
las denuncias en especial cuando son casos reincidentes, pues no
comprenden las causas de reiteración de los hechos en un mismo
caso y el fenómeno de la que “la víctima siempre retira la
denuncia”. El desconocimiento de cómo funciona el ciclo de la
violencia, la rueda del poder y otros referentes teóricos
metodológicos que les permita interpretar el fenómeno a cabalidad
les lleva a asumir una postura de negativa para tomar las
denuncias, en otros casos descalificar, culpabilizar a la mujer o
simplemente aumentar la burocracia para recepcionar los casos
solicitando documentos adicionales o requisitos de los cuales la
víctima carece al momento de acudir a realizar la correspondiente
denuncia.
d) Las
Municipalidades son instancias gubernamentales autónomas y
descentralizadas que han iniciado programas de atención en
casos de violencia doméstica. En este caso una de las
experiencias que se puede mencionar es la desarrollada por la
Municipalidad de Asunción, donde en el año 1992 se creó el
Departamento de la Mujer, cuyos objetivos eran la promoción y
defensa de los derechos de la mujer y la concientización de la
problemática de género . Esta instancia dependía jerárquicamente
de la Dirección de Asuntos Sociales, la que a su vez dependía de
la Dirección General del Área Social. Esta dependencia, sin
embargo no logró mayor visibilidad, fundamentalmente por escasez
de recursos humanos y financieros, sin lograr que la perspectiva
de género transversal ice todos los proyectos de la
Municipalidad asuncena.
En 1999, bajo otra
administración municipal, dicho departamento cambió de nombre y
categoría. Por Resolución Nº 302/99 se resolvió denominarla con su
nombre actual SECRETARIA DE POLITICAS MUNICIPALES Y GENERO,
pasando a depender directamente de la Intendencia Municipal. A
través de esta Dirección de Políticas Municipales y Género la
“Violencia intrafamiliar” es abordada como un problema de
“Seguridad Ciudadana y Vida Cotidiana”.
En siete Centros Municipales descentralizados en zonas que
abarcan un grupo de barrios de la capital implementan servicios de
atención, orientación y seguimiento de la violencia doméstica.
En las
Municipalidades de San Lorenzo y Fernando de la Mora, también han
creado las respectivas Secretarias de la Mujer, cuyos objetivos
son fundamentalmente la capacitación de mujeres lideres sobre
temas comunitarios y sociales y la promoción de los derechos y
obligaciones de las mujeres . En ese sentido realizan cursos de
capacitación a mujeres destinados a mejorar su participación en
actividades rentables, así como también talleres sobre derechos de
las mujeres y género, interviniendo además en casos de violencia
intrafamiliar.
A nivel de la Junta
Municipal solo la Municipalidad de Asunción cuenta con una
resolución por la cual esta instancia emite un pronunciamiento
“conteniendo el compromiso de prevenir todo tipo de violencia
contra las mujeres buscando su erradicación [...]”, la Junta asume
el compromiso de prevenir todo tipo de violencia contra las
mujeres buscando su erradicación”. Así mismo también asume ante la
ciudadanía capitalina y la opinión pública del país el firme
compromiso de alentar, promover, sugerir e impulsar iniciativas
que tengan por objetivo central la prevención de todo tipo de
violencia contra las mujeres buscando su erradicación” . Todo esto
se enmarca en la Convención para prevenir, sancionar y erradicar
la violencia contra las. Por último insta al Ejecutivo Municipal
que a través del Policlínico Municipal se elaboren los
diagnósticos de las denuncias de violencia hacia las mujeres, así
como la creación o fortalecimiento de instancias de asistencia a
las mujeres víctimas de maltratos.
e) A nivel
departamental, se encuentran las Gobernaciones, en las que la
Secretaría de la Mujer a través del Proyecto RED CIDEM ha
impulsado la creación de Secretarías de la Mujer en varios
Departamentos en los cuales han trabajado. Desde estas instancias,
a pesar de contar con escasos recursos humanos impulsan
iniciativas de lucha contra la violencia principalmente
desarrollando acciones de capacitación de operadores de justicia,
policías y profesionales de la salud en torno a la Ley 1600/00 y
estrategias de prevención de la problemática de la violencia.
Estas instancias aún no se han consolidado y actualmente el
Proyecto RED CIDEM se encuentra en etapa de culminación.
f) Las Instituciones
de salud Pública como Centros de Salud y Hospitales, son
otras de las instituciones que deben recibir las denuncias de
violencia doméstica de acuerdo al artículo 1º. De la ley 1600/00,
con la obligación de remitir copia del diagnostico y de la
denuncia en forma inmediata al Juzgado de Paz. También por el
artículo 3º de la ley 1600, tienen el deber de proporcionar una
atención urgente y personalizada a las víctimas de violencia
doméstica y remitir al Juzgado copia del diagnóstico dentro del
plazo de veinticuatro horas.
Aquí cabe señalar
que las víctimas atraviesan por una llamada “ruta crítica” que
indica los pasos [en la mayoría de los casos lentos y
burocráticos] que constituyen los principales obstáculos y
barreras por los que una víctima de violencia pasa para concretar
la formulación de su denuncias a las instancias locales de
atención.
Esta ruta crítica en
general se inicia con la “consulta” que la víctima realiza en un
Centro de Salud Público u Hospital para ser inspeccionada
[consulta que aunque la Ley prevé que sea gratuita, en la práctica
no lo es. Sumado a esto la víctima debe sobrellevar la resistencia
que en muchos casos los médicos presentan para atender los casos
de violencia doméstica por “temor a ser llamados por el juez como
testigos o para ampliar el diagnóstico que expiden”].
Las instituciones de
Salud también debe desburocratizarse para acelerar los
procedimientos que permitan a las víctimas contar con sus
diagnósticos en el menor tiempo posible. Al mismo tiempo, los
médicos especialmente varones, necesitan una mayor sensibilización
sobre la violencia familiar, de forma a que colaboren más en la
lucha por su erradicación.
El Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social (MSP y BS), apoyado por la
Secretaría de la Mujer, impulsó y habilitó servicios
asistenciales específicos para víctimas de violencia doméstica.
Por un lado el Servicio de atención y asistencia a víctimas de
violencia contra la mujer creado en el primer semestre del año
1999 dentro del marco del Plan Estratégico de Salud que funciona
en el Centro de Emergencias Médicas “Dr. Luis María Argaña”. Por
el otro el Centro de Atención para mujeres víctimas de violencia
intrafamiliar instalado en el Hospital Materno Infantil de Loma
Pyta (ubicado en la capital) creado como parte del Programa
Regional Piloto de Prevención y Atención de la violencia
intrafamiliar contra la mujer (Proyecto VIF).
g) A instancias de
la Secretaría de la Mujer fue creado el Centro de Apoyo a la Mujer
(CENAM) como un organismo interno que atiende casos de mujeres
víctimas de violencia y los deriva a instituciones públicas y
privadas existentes por el sistema de referencia y
contrarreferencia.
iii)
Operadores de justicia
Estos operadores de
justicia, jueces y juezas de paz, quienes aplican la ley
1600/00, son actualmente más de 280 personas que cubren el
territorio nacional como representantes del Poder Judicial, lo que
significa más del noventa por ciento de las ciudades y pueblos del
Paraguay.
Los jueces y juezas
de paz, especialmente los de capital y ciudades importantes del
interior, tienen una sobrecarga de trabajo, pues a sus tareas
normales se les ha agregado el atender los casos de violencia
doméstica y conceder los permisos de menores. Por otra parte no
tienen feria judicial y a diferencia de los jueces de otras
instancias, tienen un escaso salario. Aunque demuestran buena
disposición para llevar adelante la aplicación de la Ley 1600/00,
estas limitaciones laborales no pueden dejar de considerarse a la
hora de profundizar en los obstáculos que podrían representar las
condiciones laborales de los mismos para la aplicación de la
citada Ley.
Recordemos que ellos
y ellas más allá de su competencia y sin que exista ley alguna,
por el conocimiento de las personas, por la cercanía,
especialmente en las localidades pequeñas, actuaron siempre como
mediadores en los casos conflictivos. Actualmente continúan
realizando esta función, pero por mandato de la ley, se les
otorga facultades para proteger en forma urgente a las personas
víctimas de violencia doméstica.
El Informe
borrador sobre “Evaluación de la implementación de la Ley
1600/00”,
muestra que se han dado cambios en el abordaje de esta
problemática de la violencia por parte de los operadores de
justicia a partir de la promulgación de la Ley 1600/00 :
“Antes de la
promulgación de la Ley 1600/00, el comparendo era el procedimiento
seguido en los Juzgados en los casos de violencia doméstica. Estos
consistían en citar a la pareja en la oficina del Juzgado para
aconsejarlos. No se abría ningún expediente y sólo se anotaba en
el cuaderno diario el motivo y la fecha del comparendo. La
notificación se realizaba con 48 horas de anticipación y tenía un
costo. A través de este comparendo podía haber apercibimiento y
era posible la remisión del caso a otra instancia.
La función del Juez/za
de Paz era más conciliatoria, cumplían la función de mediador/a y
consejero/a en los casos de violencia doméstica, procuraban en
todo momento componer la situación conflictiva, considerando en
primer lugar la reconciliación familiar y el bienestar de los/as
hijos/as del matrimonio, a fin de evitar su disolución.
Con la Ley 1600/00
la figura de los comparendos desaparece para dar lugar a nuevos
procedimientos. Sin embargo, en la práctica algunos/as Jueces/zas
siguen utilizando esta figura, especialmente a solicitud de las
víctimas que no quieren iniciar ninguna acción judicial y sólo
quieren “que se le hable a su marido o compañero”, con la
esperanza de que la autoridad del/la Juez/a le hará desistir de su
comportamiento violento. "
En cuanto a la
Policía y Centros de Salud, los estudios realizados hasta la fecha
coinciden en señalar que si bien estos operadores de la justicia
atienden a las víctimas, completan las actas de denuncia y el
diagnóstico médico, respectivamente, hacen caso omiso a la
obligación de remitirlos a los Juzgados de Paz en el plazo de 24
horas.
En lo referente a
las capacitaciones recibidas por los operadores de justicia,
el Informe borrador sobre “Evaluación de la implementación de la
Ley 1600/00”, nos dice que desde la fecha de promulgación de la
ley 1600/00 se realizaron numerosas capacitaciones en diferentes
niveles, no solamente para los jueces/zas, policía y centros de
salud sino también para organizaciones de la sociedad civil. Estas
capacitaciones fueron impartidas por el Centro Internacional de
Estudios Judiciales-CIEJ, oficina que depende de la Corte Suprema
de Justicia, por la Secretaría de la Mujer, como instancia
gubernamental, por ONG’S especialistas en el tema, como Kuña Aty y
BECA. No podemos dejar de citar a los Centros CIDEM, que han
realizado un trabajo interesante, especialmente en algunos
departamentos de nuestro país.
“ A modo de
ejemplo, y sin desmerecer a otras instituciones que también
realizan capacitación, se tiene el (Cuadro Nº 4) que
ilustra el registro de capacitaciones realizadas sobre la Ley
1600/00 en los años 2001 y 2002 en el marco del Plan Nacional para
la Prevención y Sanción de la Violencia contra la Mujer de la
Secretaría de la Mujer.
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