Somos capaces de evaluar nuestra cooperación
Una propuesta para persuadir a los actores de la cooperación
para integrar los procesos de evaluación en las actividades de desarrollo.
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En este artículo se analiza el tema de la evaluación en los proyectos de cooperación que puede surgir tanto a partir de una iniciativa pública, ya sea la misma administración, o bien partir como iniciativa de los agentes privados de la cooperación, como las ONGDs. Se facilitan las líneas básicas para llevar a cabo una óptima evaluación y se concreta el porque es necesario integrarla al conjunto del ciclo del proyecto como un elemento más , que permite aprender de los errores y a la vez, mejorar la calidad de la cooperación realizada. En segundo lugar, se realiza un comentario de los diferentes criterios más habitualmente utilizados cuando se evalúa. Se introduce, finalmente, la perspectiva de género en los criterios a utilizar; perspectiva extensamente considerada más explicativa y integradora de la realidad que rodea un proyecto de cooperación.
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1.- Síntesis de las jornadas
sobre evaluación: un primer esbozo del panorama español
En
muy pocas ocasiones se tiene la oportunidad en nuestro país
de poder asistir a
unas jornadas dedicadas a los procesos evaluativos dentro del ámbito de
la cooperación al desarrollo. Esta oportunidad
se dio el 15 y 16 de junio del 2001 en Barcelona.
La
evidencia nos mostró, una vez más,
que todavía actualmente existe
muy poca cultura de la evaluación, y que congregar en un mismo recinto
a responsables de la administración pública central y
descentralizada, a actores no gubernamentales y a miembros
de universidades e institutos de investigación supone una
excelente oportunidad y nada despreciable para intercambiar experiencias y
profundizar en aquello que supone evaluar las acciones llevadas a cabo a
nivel de la cooperación al desarrollo.
La
impresión general de las jornadas no fue muy positiva, al respeto de la
cooperación. A nivel español existe una falta evidente de interiorización
del proceso de evaluación, y de hecho, en palabras de J.A.Alonso,
no existe ni un modelo de cooperación, y aún menos
un modelo propio de evaluación. Se da
una muy poca y muy reciente voluntad de empezar a tratar estos
temas, actitud positiva, dado el panorama existente en la cooperación
española. Sin embargo, aun estamos al principio del camino
y no podemos hablar de un proceso consolidado, y muy posiblemente
hasta que no se involucren todos los agentes que tienen intereses no se
podrá dar un impulso definitivo a la incorporación de los procesos
evaluativos en las acciones de cooperación.
Actualmente
a nivel español, se dan pocas iniciativas en este sentido; en su mayor
parte provienen de la administración pública, ya sea de la Secipi-Ope
o bien, de alguna administración descentralizada que ocasionalmente
introduce procesos de evaluación ex post o de seguimiento durante la
ejecución del proyecto. En relación al ámbito de las ONGDs, encontramos
que son pocas las iniciativas al respeto (incluso podríamos arriesgarnos
a afirmar que nulas); sólo se exige determinada “accountability” en
determinados estadios, sobre todo en aquellos relacionados con la
adjudicación de subvenciones públicas (y no siempre se demanda esta
exigencia, sobre todo una vez concedida la subvención muchas veces no
interesa conocer cuales han estado finalmente los criterios de
elegibilidad, y aun menos las mejoras posibles a realizar en la formulación
del proyecto).
Según
R. Grasa,
este comportamiento, tanto por
parte de la administración pública, como por parte de las ONGDs, es
debido a la existencia de un importante nivel de reticencia a embarcarse
en ejercicios cuantitativos ya que acaban agudizando y poniendo de relieve
la poca experiencia y falta de tradición en evaluar actividades y
resultados así como los proyectos financiados a otros. También
sería pertinente añadir, dada la juventud de los diferentes agentes españoles en el ámbito
de la cooperación,
el miedo a reconocer el cierto fracaso de la mayoría de proyectos
financiados con dinero público. Pocos son los interesados en evaluar el
impacto, la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad,
la calidad de la participación, los procesos de retroalimentación del
proyecto. Una vez obtenido el financiamiento el proyecto está legitimado,
y por tanto, nadie se pregunta por
los criterios una vez se ha
finalizado de ejecutar. La misma dinámica del ciclo del proyecto, muchas
veces no lo permite: cuando se está implementando y ejecutando un
proyecto, ya se está a la vez, identificando otro para la siguiente
convocatoria pública, y la evaluación queda como algo lejano
y sin interés ni por parte de los ejecutores, ni por la entidad
gestora del financiamiento ni para el donante, sea la administración pública
o una entidad privada. Como puede ya deducirse, el futuro inmediato de la
cooperación española en relación a la cooperación, no se entrevé muy
esperanzador.
En
el caso concreto de Cataluña, la futura Ley Catalana de Cooperación al
Desarrollo intenta empezar a introducir determinadas concreciones
innovadoras al respeto. En este sentido, y muy escuetamente, se prevé que
serán diversos los organismos que podrán ejercer su derecho a demandar
un seguimiento de las actuaciones en materia de cooperación así como una
evaluación de las acciones ya implementadas. Se prevé, por ejemplo, que
el mismo Gobierno de la Generalitat de Cataluña le corresponda la
formulación, la dirección y la evaluación de la misma política de
cooperación al desarrollo de la Generalitat de Cataluña (Art. 18). La
Dirección General de Relaciones Exteriores le corresponde la evaluación
de las actuaciones a nivel sectorial y geográfico de los programas y
proyectos a fin de reforzar
las capacidades de formulación y gestión (art. 21.g). La Comisión de
Coordinación con los Entes Locales de Cataluña le corresponde promover
acciones conjuntas para la
identificación, formulación, ejecución, el financiamiento y la evaluación
de programas y proyectos de cooperación al desarrollo (Art. 23.4.b), así
como conocer y deliberar sobre los informes de seguimiento y evaluación
de los planes y programas anuales de las administraciones públicas de Cataluña
(Art. 23.4.d). La segmentación de las actividades de evaluación y
seguimiento, como puede comprobarse, en el caso catalán, queda remarcada.
Se
tendrá que ver cómo se coordinará la administración catalana en
materia de evaluación, y si, en los diferentes niveles administrativos se
intentará seguir un mismo modelo y por tanto coordinarse para ofrecer
criterios comunes en las diferentes convocatorias, o bien cada agente
utilizará los criterios según sus
políticas.
En
otro orden de materias, determinados organismos públicos catalanes ya están
realizando actividades de
evaluación ex post de aquellos proyectos que han recibido su
financiamiento, sin embargo, sería interesante analizar hasta qué punto
las recomendaciones que
los equipos técnicos o consultores externos aportan son vinculantes o
como mínimo se tienen en consideración en futuras actuaciones de la
administración y para la adjudicación de los fondos públicos.
En
referencia a las jornadas realizadas, las aportaciones de los diferentes
ponentes, se ratificaron las impresiones que a priori ya se tenían en
relación al uso de prácticas evaluativas en la cooperación española.
J.A.Alonso
señaló los déficits más acuciantes y remarcó el hecho que
era necesario entender la evaluación como una fase más del ciclo
del proyecto y no como algo que se puede utilizar para completar el mismo
ciclo. También remarcar la necesidad de entenderlo como instrumento que
permite la retroalimentación, el aprendizaje a partir de aquellos errores
cometidos y de las experiencias exitosas de los otros. F. Gudiño
enumeró los propósitos de la evaluación: por un lado el aprendizaje
(punto coincidente con Alonso) y de otra parte la rendición de cuentas
(instrumento de accountability). La evaluación se concibe como una
herramienta de gestión y no sólo como algo orientado a justificar las
actuaciones realizadas.
Rafael
Grasa
realizó una explicación basándose en el análisis que se utiliza de la
políticas públicas. Sin embargo los actores que interactúan son, en
este enfoque, las ONGDs, los agentes de la cooperación descentralizada
(entendida en el sentido de la Unión Europea) y la cooperación local,
municipalista y autonómica (cooperación descentralizada en el caso español).
Grasa, finalmente, realiza una propuesta innovadora, con el fin de
promover la integración de los procesos evaluativos en las dinámicas de
las ONGDs y propone basar estos procesos en variables
y criterios más cualitativos y no tan cuantitativos , debido, según
Grasa, al recelo existente a los análisis de tipo cuantitativo por parte
de los diferentes agentes.
2.-
¿Útil para quién? ¿Útil para qué?
2.1.-
Algunas aproximaciones al concepto de evaluación
Como
puede ya imaginarse, cada agencia de desarrollo, cada instituto de
investigación, cada organismo oficial ofrece su definición de lo qué
entiende por evaluación, adaptándola, a la filosofía
propia de la institución en cuestión; y el caso español, aun
siendo joven la cooperación, no es una excepción. Por ejemplo la Ope-Secipi
entiende evaluación como:
“(...)
una fase del ciclo del proyecto y también como una actividad que influye
sobre todas las demás. No se trata solamente de un examen que se realiza
en momentos puntuales, sinó sobre todo
de un mecanismo que sirve para aprender de los fracasos y éxitos,
de los errores y aciertos, y, en consecuencia, para mejorar la planificación
y la gestión.”
Podemos
apreciar que la evaluación se entiende como una fase más del ciclo del
proyecto, y no como algo ajeno a él. Esta definición se basa en aquella
del CAD-OCDE (comúnmente utilizada por las agencias de cooperación) que
entiende la evaluación como:
“(...)
es una función que consiste en hacer una apreciación tan sistemática y
objetiva como sea posible, sobre un proyecto
en curso o finalizado, un programa o un conjunto de líneas de acción,
su concepción, su realización y sus resultados. Se trata de determinar
la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eficiencia
en relación al desarrollo, la eficacia, el impacto y la viabilidad. Una
evaluación ha de proporcionar unas informaciones creíbles y útiles, que
permitan integrar los aprendizajes obtenidos en los mecanismos de
elaboración de las decisiones, tanto en los países de acogida como delos
donantes.”
En
este sentido se señalan unos principios esenciales, tales como los de la UTILIDAD
y los CRITERIOS
(basados en los del CAD, pero en el presente artículo vamos a
realizar una propuesta de ampliación) utilizados en el momento de llevar a cabo una evaluación. Estos dos
aspectos serán analizados a continuación con un mayor detenimiento; la
utilidad, en base a los informes de la SIDA
y en el análisis de los criterios intentaremos
aportar una visión alternativa a la que convencionalmente se da,
introduciendo enfoques no habituales en la praxis española.
2.2.-
Utilidad de la evaluación
Según
la SIDA, se asume ampliamente que los procesos evaluativos tienen una
importante función para el trabajo de las agencias de desarrollo. Si así
fuese, actualmente tendríamos una calidad de la ayuda inmejorable. Sin
embargo, como se puede suponer, los problemas surgen y provocan que los
procesos se transformen en
complejas acciones a gestionar.
1.
Aprendizaje:
la evaluación se supone que es un instrumento para mejorar la ayuda al
desarrollo a través de la
aplicación de procesos de retroalimentación (aprendiendo de las
experiencias propias y de los otros) de las actividades que están en
curso o las que ya están finalizadas. Por tanto, se deduce que las
evaluaciones son fuente de conocimiento (producen conocimiento) que puede
ser utilizado para mejorar el efecto de las energías invertidas en las
acciones de desarrollo, en términos
de efectividad y eficiencia (punto también recogido por la OPE).
2.
Desarrollo
de conocimiento: se
refiere a la contribución a una mayor comprensión de los procesos y
acciones fundamentales. Las evaluaciones harán “incrementar nuestro
conocimiento en relación a la asistencia al desarrollo y sus
posibilidades y limitaciones como instrumento de cambio económico y
social” (Sida´s Evaluation Policy,1995)
3.
Accountability
(rendición de
cuentas): la evaluación contribuye al control regular de los proyectos y
programas de ayuda.
Cabe
preguntarse, llegado a este estadio, hasta qué nivel la cooperación española
y en concreto la catalana, tienen en cuenta estos tres puntos esenciales;
es decir, el aprendizaje, el desarrollo de conocimiento
y la evaluación como mecanismo útil para rendir cuentas. De hecho
la cuestión se enlaza más
pertinentemente con la
pregunta de hasta qué punto estos tres ítems son realmente metas a
cumplir para la cooperación o sólo son propuestas de buena voluntad,
pero que en realidad no aspiran a ir más allá
y modificar determinadas
actitudes negativas ya adquiridas. Cabría desvelar
si realmente se adoptarán definitivamente estas prioridades y
finalmente se optará por dar un nuevo impulso a la política de evaluación
de la cooperación española. Un pre-requisito aparentemente obvio, para
que las evaluaciones sean
capaces de transformar en más relevantes, efectivas y eficientes las
inversiones en desarrollo es el que están al servicio de ser utilizadas
de múltiples formas, dependiendo de
los grupos de interés involucrados o como de diferentes estos grupos
perciban la utilidad de las mismas. Por tanto, se considerará aquello que
sea pertinente para la administración central del estado
no tiene porque serlo a nivel de gobierno local.
En
términos de aprendizaje, es relevante señalar que tanto las
organizaciones como los individuos en el país colaborador que están
directamente involucrados en las actividades a evaluar también son grupos
objetivo para el evaluador. Cuando un organismo público emprende un
proceso de evaluación, no sólo se supone que se evalúa el proyecto
en sí (objetivos, resultados, actividades) , o la ONGD solicitante
de la subvención y gestora de un determinado monto financiero, sino que
también supone evaluar las acciones de los supuestos beneficiarios del
proyecto o programa así como los grupos que indirectamente también se
han beneficiado y que por tanto tienen o han tenido un determinado rol en
el desarrollo del mismo.
Es
más, según la SIDA, la cooperación al desarrollo tendría que ser
guiada por el principio de partenariado, y
por tanto de colaboración. El trabajo de evaluación ha de ser
transparente y ser guiado por un espíritu de trabajo en común. Esta idea
implica preguntarse, explícitamente, como los diferentes grupos
implicados en un proceso evaluativo, ya sean grupos de beneficiarios o
grupos de interés, participan y como esta participación (también
podemos hablar de implicación en el proceso de evaluación) puede afectar
a que se utilice para unos determinados fines los resultados obtenidos.
Resulta pertinente preguntarse hasta qué punto la administración está
dispuesta a hacer efectivo este principio, es decir, llevar a cabo la
evaluación conjuntamente con los otros actores involucrados en una
determinada política, proyecto o programa de cooperación y por tanto,
contribuir a mejorar el nivel de cooperación y el nivel de consenso y
transparencia de las acciones.
Estos
puntos son básicos, pero no los abordaremos en este artículo
introductorio. En próximos análisis iremos desgranando el conjunto de
las variables que condicionan un determinado tipo de evaluación y que por
tanto, pueden ser útiles en el momento que los agentes de la cooperación
se ocupen de las políticas de evaluación existentes.
3.-
Criterios de evaluación: un enfoque no habitual para la cooperación española
y catalana
3.1.- Una primera aproximación: la
necesidad de un enfoque más integral
Ya hemos comentado que en el tema de la evaluación hay dos aspectos que
son esenciales: UTILIDAD de la evaluación y los CRITERIOS que se utilizan para evaluar. Llegado a este punto,
nos introducimos en el campo de los criterios.
Durante las jornadas ya mencionadas sobre
evaluación a la cooperación, se abordaron los temas más relevantes, según
los ponentes, que afectan al
panorama de la cooperación a nivel internacional, pero más en concreto a
nivel español, ya que la integración de los procesos de evaluación a la
cooperación es aún sólo una inquietud que tiene que ser abordada y
tratada como tal. Sin embargo, en ningún momento de las intervenciones se
hizo hincapié en introducir algún elemento nuevo que fuera más
integrador y explicativo de
las realidades existentes. Desde el Instituto queremos introducir el
enfoque de género en los criterios utilizados en los procesos de evaluación
de la cooperación española y catalana.
Es más, intentaremos ampliar los criterios
de evaluación que tradicionalmente ha utilizado la cooperación oficial
española (actualmente basados en aquellos que propone el CAD-OCDE) y añadir
dos aportaciones más que los completen, aquellas que hacen referencia a
la calidad de la participación y aquel criterio que se refiere a los
efectos multiplicadores de un proyecto. Los dos criterios no son
contemplados por el CAD pero empiezan a ser integrados por agencia
diversas de desarrollo así como grandes ONGDs.
Aprovechando que a nivel español la
integración de procesos de evaluación en la cooperación al desarrollo
aun es muy incipiente (comparativamente a las agencias oficiales nórdicas
y holandesas) sería un buen momento para configurar estos mismos de una
forma más dinámica y holística. Es evidente que la introducción del
enfoque de género en la cooperación española ha estado tardía y sólo
se da en los últimos años, cuando empieza a concretarse tanto en los
instrumentos jurídicos y legales como en las acciones propias de
desarrollo.
En el caso catalán, donde aun está
pendiente de aprobación la ley de cooperación, el trabajo a hacer
incluso resulta menos complejo, a priori, y estimulante, ya que en el
marco de la ley se ofrece el suficiente juego como para trazar una
estrategia participativa, flexible y adaptada al contexto. Ofrecer este
nuevo enfoque en materia de
evaluación supone elevar con diferencia el nivel de nuestra cooperación
en relación a aquellas realizada hasta el presente tanto a nivel de la
cooperación oficial centralizada como descentralizada.
En general, sin embargo, realizar procesos
evaluativos utilizando los tradicionales criterios del CAD, pero enriqueciéndolos
con un nuevo enfoque, ha estado materia mucho más utilizada y analizada
por aquellos países con más
tradición en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Por este motivo
sería interesante incorporar esta nueva visión a nivel catalán con el
objetivo de que, ahora que todavía es posible, integrar todos aquellos
elementos que hagan de la cooperación española, y catalana, en concreto,
una cooperación innovadora y profesional.
Los problemas más habituales que aun deben
que ser superados son la falta de una conciencia de género (a parte
claro, de la falta de una tradición en materia de evaluación) en el diseño
de los programas y proyectos. Nuestra administración pública, así como
el resto de agentes de la cooperación, ya sean ONGDs, sindicatos,
universidades y otros centros de investigación, no
acaban de responder la
cuestión más central:¿las mujeres han participado
y se han beneficiado de las intervenciones de desarrollo de la
misma forma que los hombres? Sólo respondiendo a esta simple pregunta,
podría empezarse a iniciar un cierto cambio en materia de evaluación.
El problema a nivel de los proyectos que las
entidades presentan para ser subvencionados y aquellos que las
administraciones adjudican el financiamiento, en su mayor parte, es que un
impacto relativo es casi imposible de medir
cuando estos programas o proyectos no tienen objetivos que sean
sensibles al género, son diseñados en base a datos socio-económicos
inadecuados, y finalmente, se evidencia una falta total de sensibilización
respeto a la integración de los criterios de evaluación sensibles también
al enfoque de género. Una de las causas explicativas a esta situación es que se da una muy
limitada experiencia por parte de la gran mayoría de los agentes de
la cooperación en materia de evaluación y ya por supuesto, en materia de
enfoque de género. Se considera que con la presentación de informes
relativos a las actividades realizadas, una vez subvencionado y ejecutado
el proyecto es suficiente, y también existe la creencia que en el momento
que el proyecto recoge la inclusión de las mujeres en alguna de las fases
del proyecto se puede considerar que
ya se está formulando con un enfoque de género.
Últimamente, se han ido introduciendo un número
nada despreciable de medidas y mecanismos, tales como políticas, guías,
consultores especialistas y redes, con el fin de incrementar
la atención hacia las cuestiones de género en proyectos de
cooperación al desarrollo. Resulta crucial que en este sentido, los
gestores de los proyectos y los evaluadores comprendan
los puntos esenciales y
la racionalidad de utilizar y
promover tal enfoque.
Se puede llegar a pensar
que un proyecto no tiene porque
tener enfoque de género sino es estrictamente necesario; pero lo
que si resulta esencial recordar es que en el momento de llevar a término
una evaluación, y desde el instante
que alguno de los grupos implicados, ya sea directa o
indirectamente, sea compuesto totalmente o parcialmente por mujeres, se
deberá que incorporar las concreciones necesarias con el objetivo la
evaluación sea sensible a estas variables.
La evaluación, en este sentido, acordamos
que tiene como objetivo identificar y medir los efectos propios de la
aplicación de un programa; apreciar las consecuencias que puedan
atribuirse a una intervención en un campo específico de la vida
social. Mediante la evaluación se trata de explicar
el proceso, entender las razones por los que algunos objetivos
propuestos se han obtenido y otros no. En el caso de la evaluación final,
en definitiva, se trata de comprender lo que ha sucedido.
3.2.- Concretando los criterios para una óptima
evaluación.
Si bien, como ya se ha comentado, existen
determinados estudios realizados al respeto en el estado español, la
mayoría de la literatura existente es todavía de origen anglosajón. Una
vez más, se evidencia la
falta de una cultura de la evaluación, o por lo menos, del seguimiento de
aquellos proyectos financiados, en su mayoría, por dinero público.
Cuando se intenta introducir un elemento
innovador, en este caso, evaluación con enfoque de género, el
panorama español incluso resulta más desolador las razones que se han
dado en el apartado anterior tendrían que hacer reflexionar a los diferentes agentes, en
el sentido de empezar a plantearse temas como los que analizamos.
Tal y como hemos ido comentando, la evaluación
con perspectiva de género ha de identificar hasta qué punto, los grupos
de menor influencia (por ejemplo, mujeres) participan en el desarrollo de
sus comunidades como agentes, incorporando sus visiones y enriqueciéndolas
de acuerdo a estas visiones.
La experiencia ha demostrado que, de no
considerarse con suficiente precisión las diferencias en todos los ámbitos
y fases del proyecto, entre mujeres y hombres, los proyectos
de desarrollo tienden a mejorar la situación de los segundos en
detrimento de las primeras . Las mujeres constituyen
uno de los colectivos en una más clara situación de
vulnerabilidad y expresiones como la “feminización de la pobreza”
tienden a reafirmar esta realidad.
En el momento de evaluar, por tanto, es necesario tener a modo de premisa
que aquellos proyectos que
integren de forma activa un
enfoque de género correcto en la identificación, planificación, ejecución
y finalmente, evaluación del proyecto tienden a ser proyectos con un
mayor grado de viabilidad.
Si se utilizan los indicadores previamente
definidos y la información obtenida durante el proceso de planificación,
es importante identificar, los siguientes ítems para empezar a integrar
cierta perspectiva de género en la evaluación a realizar en los
programas y proyectos:
-
Los beneficios obtenidos por mujeres y hombres
-
El proceso seguido para llegar a estos beneficios
-
La contribución de los diferentes agentes y factores, especialmente
humanos (mujeres y hombres)
-
El ajuste o coherencia entre medios y fines.
-
El comportamiento de las personas (hombres y mujeres), instituciones
responsables de la dirección. Organización y gestión de las
acciones.
-
El grado de organización del grupo beneficiario (mujeres y hombres) y su
capacidad adquirida para buscar nuevas soluciones a sus necesidades y
problemas.
Estas son pues, las primeras líneas que se
deberían evaluar; pero avanzando en el camino y con el fin de facilitar
el proceso de adquisición de instrumentos para profundizar en los
procesos evaluativos teniendo en cuenta la perspectiva de género,
analizamos individualmente los diferentes criterios que el CAD utiliza
para evaluar, aunque como ya hemos apuntado, adjuntamos
dos criterios más que consideramos relevantes y que completan
aquellos que tradicionalmente se han utilizado.
En este sentido hablamos de:
Una vez identificados los criterios, y tal y como Emakunde (1998)
especifica, sólo podemos realizar una buena evaluación si el análisis
de género se ha incorporado como parte integral de todas las fases de
planificación. También remarcar que la planificación de género, así
como el seguimiento y la evaluación, requieren de una participación
activa de las mujeres (punto analizado en el criterio relativo a la
calidad de la participación). Finalmente, y a nivel más concreto, cuando
se lleva a cabo una evaluación, las agencias donantes, las ONGDs, y las y
los consultores han de incorporar los llamados TÉRMINOS de
REFERENCIA
y reclutar
personal que sea capaz de ejecutarlos.
3.3.- Eficiencia
En general se miden los outputs
(cualitativos y cuantitativos) en relación a los inputs. Resulta
un concepto economicista lo que significa que la ayuda utiliza los
recursos de menor coste con el fin de conseguir aquellos resultados
planificados.
Cuando se evalúa la eficiencia, se analiza,
por tanto, la relación entre la calidad y la cantidad de los resultados
conseguidos, así como los medios y los recursos utilizados para ese fin.
Al realizar un proceso evaluativo pero
incorporando el enfoque de género , supone comparar los inputs y outputs
de las mujeres (o otros grupos de menor influencia) en el contexto de la
intervención. En este sentido, resulta pertinente preguntar si:
-
La intervención está valorando de manera correcta las aportaciones de
las mujeres.
-
La intervención está valorando de manera correcta los resultados o
outputs para las mujeres.
-
Se relacionan
los outputs con los inputs de manera positiva.
En relación a la cuantificación de los inputs
es importante concretizar las aportaciones de las mujeres, ya que en
numerosas ocasiones se obvian debido a la falta de valoración social
de los trabajos que
realizan, ya que, por ejemplo, están ligados al ámbito reproductivo
(trabajo doméstico) o por tratarse de un trabajo voluntario o no estar
monetarizado ni explicitado (negocios familiares, economía de
subsistencia o actividades en el sector informal).
En general no se mide adecuadamente la
aportación de las mujeres al desarrollo, y cuando se mide, no siempre el
proyecto aporta unas variables lo
suficientemente sensibles como para recoger los posibles cambios
realizados en la condición y posición de las mujeres, es decir, la
mejora de sus condiciones de vida, el empoderamiento experimentado y la
mayor autonomía adquirida una vez implementado el proyecto. En la
cooperación catalana, y por extensión también la española, en
numerosas ocasiones se utiliza la mujer como un “medio” para conseguir
otros fines.
Se evalúa la eficiencia en términos de
beneficios para el proyecto, para la comunidad o familia, extensa o
nuclear. Sin embargo, en pocas ocasiones se promueven procesos donde se
respalden a estas mujeres para incrementar el control sobre sus
vidas.
3.4.- Eficacia
Mide hasta qué punto las actividades de un
proyecto de desarrollo cumplen los objetivos y resultados. Por tanto, se
evalúa en qué medida el proyecto ha alcanzado o es probable que alcance
su objetivo, incluyendo un análisis de los procesos que lo han facilitado
o obstaculizado.
En términos de género supone evaluar hasta
qué punto los objetivos y resultados de una acción de desarrollo ha
considerado las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres. Sin
embargo, resulta complejo aplicar este criterio cuando en el mismo
proyecto o programa no se han contemplado aspectos relativos a la
igualdad, hecho que sucede más habitualmente de lo que sería deseable.
Según Leguina (2000), en estos casos, las evaluaciones tienden a ser
subjetivas, basadas en las propias apreciaciones y suposiciones implícitas
sobre los roles y relaciones de género de la persona que evalúa.
También añadir que existe cierta
reticencia a evaluar elementos que no se incluyen
en los objetivos del
proyecto, aunque estos formen parte
de la política interna de la organización. Si el proyecto contempla
indicadores e instrumentos
para evaluar la medida en que los resultados han estado equilibrados en
cuestiones de género, podemos deducir que es muy probable que en la
intervención se haya tenido en cuenta las posibles diferencias existentes
por razón de género. En este caso, será necesario utilizar los
instrumentos facilitados por el propio proyecto, evaluar la adecuación de
los indicadores y otros instrumentos para llevar a cabo la medida; es
decir, la adecuación o no al ítem que se quiera medir.
3.5.- Impacto
Los cambios positivos y negativos producidos
por una intervención, directa o indirectamente, deseados o no
deseados.
Desde la perspectiva de género, el análisis
del impacto identifica los efectos de la acción de desarrollo sobre las
relaciones de género en la comunidad.
Tal y como Leguina (2000) recoge:
“ Las
relaciones de género se refieren específicamente a aquella dimensión de
las relaciones sociales que crean diferencias en la posición relativa de
mujeres y hombres en un contexto determinado. (...) No existe ninguna duda
que cualquier iniciativa de desarrollo está en última instancia
dirigida a modificar o mejorar ciertos aspectos de las vidas de les
seres humanos, y que por tal circunstancia, podemos analizar el impacto a
este nivel. Si tiene impacto en las personas, entonces también lo tiene
sobre sus derechos, obligaciones, oportunidades y actividades diarias, que
en gran medida están determinadas por su identidad masculina o
femenina”.
El análisis de género insiste en que toda
acción de desarrollo (de cualquier naturaleza) tiene un impacto sobre las
relaciones de género, y por tanto puede y es necesario que sea analizado
desde esta perspectiva.
Si la acción de desarrollo ignora el hecho
que los cambios en los ámbitos de actuación y responsabilidad de un
colectivo pueden producir cambios indirectos en los ámbitos
de otro, entonces, se estará obviando el riesgo a que se generen
impactos negativos no previstos en la intervención.
Como mínimo, para analizar correctamente la
existencia de un posible impacto negativo, es necesario plantearse:
-
Verificar que la intervención no haya provocado efectos negativos en las
relaciones de género.
-
Analizar si la posición de la mujer se ha deteriorado en comparación con
la situación anterior a
la ejecución de la intervención.
-
Detectar situaciones que han podido o que potencialmente pueden generar
efectos negativos en las relaciones de género (acceso diferenciado a
los recursos y beneficios)
-
Grado de la integración de la dimensión de género en todas las políticas,
procesos y actividades de la cooperación al desarrollo.
Por ejemplo, y para ilustrar las
explicaciones, un impacto negativo en las relaciones de género puede
producirse por la erosión al acceso y control a los recursos o beneficios
de un conjunto de mujeres ( o de hombres). Imaginemos una región
tradicionalmente agrícola, y donde el colectivo de mujeres son las que se
ocupan de este tipo de actividades, (sobre todo si nos referimos
al África Sub-sahariana) se implementa un programa de desarrollo
donde las acciones de cooperación facilitan el monopolio masculino sobre
las nuevas tecnologías agrícolas que se importan así como la
comercialización de cultivos (y por tanto de los rendimientos que puedan
extraer). Se propicia, por un lado, la destrucción del tejido tradicional
productivo (de base femenina) y por otra parte, las mujeres pierden
posibles ingresos , estatus y poder en relación al colectivo de hombres.
Los efectos positivos sobre las relaciones
de género existen cuando se contempla en los objetivos de la acción, y sólo
de forma excepcional, se hallará en aquellas iniciativas de desarrollo
que no lo hayan previsto.
3.6.- Pertinencia
Analiza hasta qué punta las actividades de
ayuda se adecuan a las prioridades y políticas del grupo objetivo,
donante y gestor del proyecto. Se realiza, por tanto, un análisis
global de si continúan siendo válidos los objetivos del proyecto,
incluyendo un análisis de la consistencia del diseño del mismo.
Implica analizar, introduciendo el enfoque
de género, la medida en que los problemas y las necesidades de las
mujeres han estado atendidas por la intervención. Es importante evaluar
la medida en que la acción de desarrollo identifica y apoya, además de
los intereses de las mujeres, el proceso y el espacio
a través del que ellas irán articulando
y madurando sus prioridades.
Este criterio analiza no sólo la
identificación de los problemas y necesidades de las mujeres en la acción
de desarrollo, también QUIEN las determina y la FORMA en la que se
determinan. La definición de intereses está, en este sentido, muy
relacionada con las cuestiones de poder
en el seno de la red de relaciones sociales de una comunidad.
Al llevar a cabo una evaluación , también
es necesario considerar que ciertos grupos de menor poder en una comunidad
pueden no tener sus intereses articulados, no ser observables, o incluso,
es posible que estas personas ni tan solo sean conscientes de tener
intereses propios. El análisis de género reconoce que los conflictos de
intereses pueden estar suprimidos no solo de los procesos de toma de
decisiones, sino también de la conciencia de las partes involucradas.
En la medida que las posibilidades lo
permitan, es necesario detectar si la metodología adoptada está ayudando
a las mujeres a percibir sus limitaciones que ellas mismas pueden
imponerse. También será necesario identificar las políticas que en
concreto se están llevando a cabo para, promover la igualdad de
oportunidades en el área de intervención del proyecto, así como los
datos globales desagregadas por género que sean explicativas de la
condición y posición de las mujeres en el país o región en cuestión.
3.7.- Viabilidad
Mide los beneficios de una actividad en términos
de la posible continuidad del proyecto después de la retirada del donante
de fondos. Por tanto, grado en que los efectos positivos derivados de una intervención continúan una vez retirada la ayuda
externa.
Desde una perspectiva de género, la
viabilidad o durabilidad de una intervención depende del interés de las
diferentes personas o colectivos involucrados
para continuar o mantener la acción en el futuro. Por tanto, en
este sentido, es necesario concretar hasta qué nivel los diferentes
grupos pasan de ser
beneficiarios a “apropiarse” de la intervención.
El análisis de las condiciones que fomentan
(o obstaculizan) la apropiación de la acción de desarrollo por parte de
todos los implicados y su sostenibilidad resulta de una importancia
capital en la evaluación con
sensibilidad de género.
Tal y como Leguina (2000) concreta:
“En el
contexto del análisis de género, se refieren a los aspectos que limitan
el acceso y control de las mujeres y los hombres de los recursos y
beneficios de la acción de desarrollo, y que están
estrechamente relacionados con los obstáculos socialmente
construidos por mujeres y hombres en sus procesos de elección y decisión
cotidianos, y las prácticas a través de las que se manifiesta la existencia de los
llamados obstáculos.”
Será necesario tener en consideración,
según la perspectiva de género:
- Políticas de apoyo y aspectos institucionales
-
Condiciones financieras y económicas
-
Factores medioambientales y ecológicos
-
Factores tecnológicos
3.8.- Efecto multiplicador
El DAC-OCDE no contempla este criterio para
la evaluación, pero consideramos que es un criterio lo suficientemente
importante como para empezar a introducirlo en este tipo de proceso.
Entendemos por efecto multiplicador como la
capacidad de un proyecto para generar conocimientos capaces de ser
utilizados provechosamente en otros proyectos, actuaciones o procesos autónomos
de desarrollo.
El Banco Mundial opina que:
“(...) los
proyectos más útiles serán a menudo innovativos. Si un país es
competente construyendo escuelas y gestionándolas, los donantes han de
simplemente proveer un apoyo presupuestario general. La única base lógica
para un proyecto es que las cosas han de ser realizadas
de una forma diferente de la que se realizaban con anterioridad. Si
las existentes escuelas son inefectivas, un proyecto útil puede
rehabilitarlas y ayudar a cambiar disposiciones
institucionales: por ejemplo, incrementar la participación de la
comunidad en la toma de decisiones. De esta forma un proyecto actuará en
la medida en que sea ejecutado”
Desde una perspectiva de género, el efecto
multiplicador tiene que ser
analizado basándose en la matriz de planificación del proyecto y los
indicadores aportados. Aspectos útiles en el momento de evaluar este
criterio son:
-
Nivel que el proyecto forma parte de una línea estratégica dentro de la
que se pueden intercambiar experiencias y se consideran las de
aquellos colectivos marginados (Ej. Mujeres)
-
Existencia o no de
procedimientos para favorecer la circulación de experiencias y
aprendizajes provenientes de los colectivos más desfavorecidos.
-
Grado de flexibilidad del proyecto para evaluar la posible replicación no mimética
-
En qué medida el proyecto es reproducible sin necesitar de apoyo
externo y con la participación del colectivo de mujeres.
-
Nivel que se consideran los flujos formales y informales (sobre todo de
mujeres) que facilitan la difusión y facilitan la eventual
replicabilidad.
-
Nivel en que se facilita los procesos de desarrollo paralelos.
3.9.- Calidad de la participación
Último criterio que comentamos, y del mismo
modo que el anterior, no contemplado por el CAD-OCDE.Tal y como hemos ido
remarcando en todos los criterios anteriores, una evaluación con enfoque
de género necesita de una reinterpretación de los criterios
para permitir un análisis menos centrado en la acción y más en
las personas y sus procesos. La atención que la perspectiva de género
pone en las limitaciones y desigualdades de algunos grupos (mujeres)
respeto a otros (hombres) requiere que en toda la evaluación de una acción
de desarrollo se analice la participación de estos grupos de menor
influencia. A tal fin, es necesario analizar la calidad de la participación.
La simple presencia de las mujeres en alguno
de los estadios de la intervención no garantiza que sus necesidades y
opiniones sean consideradas e integradas en el seno del proyecto. Y mucho
menos que la calidad de la participación acompañe un proceso de
adquisición de mayor autonomía y poder en las relaciones sociales en
general.
Como recoge Leguina (2000, el examen de la
calidad de la participación pueden
identificarse diferentes niveles en que las mujeres (o otros grupos de
menor influencia) pueden encontrarse:
-
Receptores/as passivas de la asistencia, materiales o servicios, sin ningún
tipo de participación en el sumministramiento y control de los recursos.
-
Realización de actividades pre-escritas por otros.
-
Son consultados / as sobre problemas y necesidades aunque no
necesariamente sobre el contexto, el análisis o las alternativas de
solución.
-
Son estimulados / as para organizarse para gestionar sus propias
necesidades, planificar soluciones y asumir responsabilidades en los
procesos de desarrollo.
No se debe olvidar, también, que el análisis
de la identidad masculina y de la participación de los hombres es también
un aspecto fundamental de la perspectiva de género en el desarrollo.
4.-
A modo de conclusión
Dos son los puntos que hemos analizado en
relación a los procesos de evaluación: la utilidad
de la misma y los criterios que se utilizan
y su adecuación al proyecto.
Estos son los ítems que en cualquier tipo
de evaluación deberían
considerarse.
En principio, a nivel de financiadores, ya
sea la administración pública como otro tipo de organismo de carácter
privado, tendría que ser suficiente
querer llevar a cabo la evaluación de los proyectos o programas
que financian para controlar
si los fondos invertidos ( y en el caso que sean públicos aún con mayor
razón) están cumpliendo los resultados del proyecto escogido (que en un
mayor o menor grado han podido influir en el momento de la adjudicación
de subvenciones). Tal y como se ha apuntado al inicio del artículo, los
resultados deberían servir para modificar en posteriores años la adjudicación de las
subvenciones en función de la adecuación del proyecto a las expectativas
esperadas y la calidad del mismo proyecto. La administración pública ha
de ejercer un cierto control
del uso que se realiza de sus recursos.
Para las ONGDs, u otros agentes que reciben
financiamiento público o de otra índole, les tendría que servir para
mejorar las actuaciones en materia de cooperación. Tal y como se recoge,
tendría que ser útil como instrumento de aprendizaje para modificar
aquellas intervenciones que no han estado pertinentes e impulsar aquellas
que han experimentado un impacto positivo.
Es interesante analizar cuáles son los
mecanismos que tiene la administración pública, y el resto de entidades,
con el fin de integrar la evaluación al proceso habitual de un
proyecto.
En referencia a la integración de la
dimensión de género, añadir que no se ha de considerar como un proceso
añadido a ciertos aspectos correctores a la metodología de la evaluación
ya existente para las acciones de desarrollo, sino que se ha de entender
como una dinámica que necesariamente lleva a la transformación de la
propia filosofía de evaluación. Se recomienda, por tanto, adaptar los clásicos
criterios del DAC con otros más innovadores, además de aconsejar la
participación plena de todos los grupos de agentes que directa o
indirectamente están relacionados con el proyecto.
Así pues, y tal y como ya apuntábamos al
inicio, aún y la presencia de graves
debilidades en el panorama español de la cooperación
y en concreto de la evaluación al desarrollo, puede mejorar la
situación introduciendo paulatinas reformas.
En el caso catalán, ahora que es inminente
la aprobación de la Ley Catalana de Cooperación, se tendría que apostar
por un mayor grado de profesionalidad y incorporar los procesos
evaluativos como parte integrante del ciclo del proyecto. Y aprovechando
la concreción de los mismos, integrar el enfoque más integral y
completo que supone el adaptar el enfoque de género. De esta forma se
opta por un tipo de cooperación
mucho más en consonancia con la de aquellos países que tradicionalmente
han estado pioneros en la materia y marcan las pautas a nivel
internacional. La misma recomendación puede ser hecha a nivel de ONGDs:
apostar por incrementar la calidad de la cooperación que están llevando
a cabo, incorporando enfoques básicos
para la intervención en desarrollo.
Sería un buen momento, pues,
para ir modificando conjuntamente (administración pública y
actores de la cooperación al desarrollo)
aquellas actitudes que permitan dotar de una mayor transparencia
y calidad a la acción de la cooperación.
Equipo de Análisis del Instituto
Internacional de Gobernabilidad de Catalunya.
Julio 2001.
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