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medio ambiente y desarrollo
Page 1
obreza en América Latina:
Nuevos escenarios y desafíos de
políticas para el hábitat urbano
Camilo Arriagada
P
medio ambiente y desarrollo
27
6 (
5
,
(
División de Medio Ambiente y
Asentamientos Humanos
Santiago de Chile, octubre de 2000

Page 2
El presente documento fue preparado por el señor Camilo Arriagada, Consultor
de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, en el marco de
las actividades del proyecto “Instrumentos y Estrategias de Gestión Urbana para
el Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe”, que cuenta con el
apoyo financiero del Ministero degli Affari Esteri del Gobierno de Italia y que
actualmente se realiza en la División de Medio Ambiente y Asentamientos
Humanos. Este proyecto forma parte de un conjunto de actividades que se
desarrollan en esta División en el tema de gestión urbana, y cuyo objetivo es
mejorar las capacidades institucionales de los gobiernos nacionales y locales
para enfrentar los problemas del desarrollo territorial en América Latina y el
Caribe.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no
coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
LC/L.1429-P
ISBN: 92-1-321659-9
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2000. Todos los derechos reservados
Número de venta: S.00.II.G.107
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.
Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden
reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente
e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo
N° 27
3
Índice
Resumen
....................................................................................... 5
I.
Pobreza urbana en América Latina ..................................... 7
A.
Pobreza urbana y necesidades básicas insatisfechas ............. 7
1.
Evolución de la pobreza urbana .................................... 8
2.
Evolución de las necesidades básicas insatisfechas .... 10
B. ¿Quiénes son los pobres urbanos? (empleo, género
y educación) ........................................................................ 12
1.
Empleo urbano y pobreza............................................ 12
2.
Hogar, género y pobreza ............................................. 13
3. Educación y pobreza ................................................... 15
C.
Pobreza y desigualdad......................................................... 17
II.
La pobreza y las ciudades ................................................... 19
A.
Evolución de la pobreza según tipo de localidades............. 19
B. Pobreza y localidades secundarias: el problema de la
disparidad territorial ............................................................ 23
C. Pobreza dentro de las grandes ciudades: inequidad
socio-espacial ...................................................................... 24
III. Marcos conceptuales y estrategias .................................. 29
A.
Diversificación del concepto de pobreza urbana................. 29
1.
Debate interno al modelo de la línea de pobreza......... 30
2.
Nuevos aportes conceptuales....................................... 30
B.
Nuevas estrategias y énfasis................................................ 32
1. Marcos conceptuales para la superación de
pobreza urbana ............................................................ 33
2. Programas integrados con impacto en ingresos y
empleo ......................................................................... 34
3.
Coordinación y focalización........................................ 35
4.
Municipalización y pobreza ........................................ 36

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Pobreza en América Latina. Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano.
4
IV. Programas urbanos y pobreza: lecciones de los años noventa .............................37
A.
Vivienda social ..................................................................................................................38
1.
Características de su aplicación .................................................................................38
2.
Fortalezas y debilidades.............................................................................................39
3.
Áreas críticas..............................................................................................................40
B.
Mejoramiento de barrios pobres ........................................................................................41
1.
Características de su aplicación .................................................................................41
2.
Fortalezas y debilidades.............................................................................................41
3.
Áreas críticas..............................................................................................................43
C.
Fondos sociales..................................................................................................................45
1.
Características de su aplicación .................................................................................45
2.
Fortalezas y debilidades.............................................................................................45
3.
Áreas críticas..............................................................................................................46
D.
Lecciones de los tres programas ........................................................................................47
V. Conclusiones.........................................................................................................................49
A.
Escenarios de la pobreza urbana........................................................................................49
1.
Tendencias y perfil de la pobreza urbana...................................................................49
2.
Amenazas del entorno socio-económico....................................................................50
B.
Desafíos de política para la superación de pobreza ...........................................................52
C.
Posibles estrategias ............................................................................................................53
Bibliografía ...................................................................................................................................57
Serie Medio Ambiente y Desarrollo: Números publicados .............................................69
Índice de cuadros
Cuadro 1:
América Latina (1970-1997): evolución de la pobreza urbana....................................8
Cuadro 2:
América Latina (años 90): Países clasificados según tasa de urbanización
1990-2000 y porcentaje de pobreza rural 1997..........................................................10
Cuadro 3:
Bolivia, ciudades principales (1992) Educación, inasistencia escolar y rezago
educativo según niveles de pobreza ...........................................................................16
Cuadro 4:
Montevideo (1996) % de menores de edad con rezago escolar, por clima
educativo y nivel de barrio.........................................................................................16
Cuadro 5:
Chile (1987): Distribución hogares urbanos por tipo de entidad urbana según
niveles de pobreza y presencia de necesidades básicas insatisfechas ........................22
Cuadro 6:
México (1987): Perfil hogares urbanos de jefatura femenina según área
metropolitana, resto urbano y rural ............................................................................23
Cuadro 7:
Montevideo (1996): Porcentaje de jóvenes varones que no estudian ni
trabajan por clima educativo y nivel social del barrio ...............................................25
Índice de gráficos
Gráfico 1:
América Latina (1980-2000) Urbanización general y de la pobreza ...........................9
Gráfico 2:
América Latina (1980-1997) Persistencia de la pobreza urbana .................................9
Gráfico 3:
América Latina (1980-1997) De la pobreza por NBI a la pobreza por ingresos .......11
Gráfico 4:
América Latina (1997): Porcentaje de pobreza urbana según índice
de desigualdad............................................................................................................17
Gráfico 5:
América Latina (1994-1997): Porcentaje de pobreza según tipo de localidad ..........20
Gráfico 6:
Porcentaje...................................................................................................................21

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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo
N° 27
5
Resumen
Este trabajo presenta un diagnóstico de la cuantía y
características del problema de la pobreza urbana en América Latina,
como también algunas consecuencias de política social para los
programas del sector asentamiento humano. El documento está
compuesto de cuatro secciones y las conclusiones. El primer capítulo
describe la trayectoria reciente de la pobreza urbana en América Latina
y su perfil actual. Conforme a los estudios de CEPAL (1999), a 1997,
la pobreza urbana compromete a mas de 125 millones de personas y a
35 de cada 100 hogares, existiendo estrechas asociaciones de dicha
condición con el empleo precario y el déficit de capital educativo,
incluidos importantes cruces con inequidades de género. Respecto al
perfil de la pobreza, aunque todavía existen países que reportan grados
de elevados de carencias materiales y hacinamiento en sus ciudades, la
pobreza urbana aparece hoy expresada a través de bajos ingresos
laborales, mientras que las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
domiciliarias han declinado de manera importante. La aparente
reducción de complejidad de la pobreza que ello sugiere, no considera
la persistencia, sino agravamiento, de mecanismos de exclusión urbana
que afectan a los pobres, como son sus desventajas de acceso a los
equipamientos y servicios de consumo colectivo de la ciudad (posible
de identificar como la nueva forma predominante de NBI, propia de un
continente altamente urbanizado).
El segundo capítulo realiza algunas especificaciones territoriales
del problema de la pobreza urbana según dos grandes bloques: áreas
metropolitanas y ciudades secundarias. En todos los países con
información disponible, el denominado “resto urbano” reporta mayor

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Pobreza en América Latina. Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano.
6
prevalencia de la pobreza, agregándose que los procesos de reducción de dicho índice que se
manifestaron durante los años noventa, fueron más rápidos en las grandes urbes. Por esta situación,
la sobre representación de la pobreza urbana en las ciudades secundarias aumentó en la mayoría de
los países. La pobreza de estas localidades muestra mayor complejidad como consecuencia que la
incidencia de las NBI e informalidad del empleo es mayor en los centros no-metropolitanos,
obligando, por la naturaleza de sus determinantes, a tender puentes entre los problemas de pobreza
con los de desigualdad territorial. En el caso de las grandes urbes se localizan cantidades
importantes de la pobreza total que existe en la región, y su reducción parece, más recientemente,
haberse ralentizado conforme se alcanzan umbrales propios de pobreza no-coyuntural. Al respecto,
se destacaron tres procesos que complejizan la posición de los pobres en los grandes centros
urbanos: la segregación resultante del funcionamiento del mercado de suelo urbano, la desigualdad
de acceso a la infraestructura y equipamiento urbano (activos físicos públicos de la ciudad) y la
debilidad de los municipios para efectos de integrar a los sectores de menores recursos a la ciudad.
La tercera sección destaca tres conceptos emergentes que significan aportes a una
comprensión más amplia del contexto de la pobreza urbana a fines de siglo: en primer lugar, el
enfoque de la exclusión social (que pone el foco en los factores que explican la baja capacidad de
integración de los sistemas económico-sociales); en segundo lugar, el enfoque de la vulnerabilidad
(que pone el acento en los recursos y activos de distinto orden que disponen los pobres y su
importancia para explicar dinámicas tanto de deterioro del bienestar, estrategias de enfrentamiento,
y casos de movilidad social); y finalmente, el concepto de seguridad humana, que tiende puentes
con un problema mayor de América Latina, como es el incremento de los hechos delictivos y
percepción de inseguridad en contextos de elevada urbanización, fragmentación social y pérdida del
espacio público. Entrando al plano de las necesidades de renovación de los esquemas de políticas de
enfrentamiento de la pobreza urbana, se plantea la existencia de cuatro desafíos centrales: a) el
diseño de Programas y proyectos en línea con un marco conceptual integrador de la pobreza y la
ciudad; b) el desarrollo de programas con impacto sobre la capacidad de generación de ingresos y
empleos del pobre, c) la coordinación intersectorial y focalización territorial y d) el reforzamiento
del rol del municipio en la superación de la pobreza. En línea con dichos conceptos, el cuarto
capítulo realiza una revisión de la experiencia reciente de la región con tres programas o líneas de
intervención (vivienda, mejoramiento de barrios pobres y los fondos sociales). Los tres programas
mencionados constituyen intervenciones que cubren parte importante de las distintas demandas y
expresiones del problema de la pobreza (alojamiento, barrio e infraestructura), mostrando ya sea
potencialidades o experiencias concretas de aplicación de esquemas de intervención multiobjetivo
donde se abordan las NBI domiciliarias, se aplican programas que aspiran a modificar la
insuficiencia crónica de ingresos de los hogares pobres y se realizan inversiones tendientes a
favorecer su integración urbana.

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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo
N° 27
7
I.
Pobreza urbana en América
Latina
El presente capítulo caracteriza la evolución reciente y expresión
actual de la pobreza urbana en América Latina. Para estos efectos se
presentan, en primer lugar, las principales tendencias que presenta la
región, en términos de magnitud e incidencia de la pobreza y
necesidades básicas insatisfechas, seguido por comentarios acerca del
perfil de la pobreza del medio urbano conforme a tres perspectivas:
empleo, hogar y género, y educación. Finalmente se discuten los
niveles de desigualdad relativos a la distribución del ingreso y algunos
alcances de su relación con el problema de la pobreza durante los
últimos años.
A. Pobreza urbana y necesidades básicas
insatisfechas
La trayectoria de la pobreza urbana en América Latina requiere
ser examinada, en primer lugar, desde la perspectiva de la insuficiencia
de ingresos (como lo capta el método de la línea de pobreza) y de las
necesidades básicas insatisfechas.
Hay que recordar que en América Latina se han utilizado tres
criterios para medir la pobreza. El primero se refiere a la medición de
la línea de pobreza, que imputa la condición de pobres a las personas
pertenecientes a hogares cuyo ingreso per capita es insuficiente para
sustentar el costo de un estándar mínimo de consumo. El segundo es el
enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que asimila
la pobreza con las carencias inherentes a ella, tales como deficiencias

Page 8
Pobreza en América Latina. Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano.
8
de tipo habitacional, de nutrición, de acceso a salud, y educacionales (independiente del nivel de
ingresos). Una tercera perspectiva es la del Método Integrado desarrollado por Katzman, que
combina los dos anteriores criterios. Distingue así entre casos de Pobreza Crónica o Estructural
(cuando existe superposición de pobreza y carencias materiales) de hogares cuya desventaja se
refiere puramente a deficiencias de infraestructura (carencias inerciales) o ingresos (pobreza
reciente o nuevos pobres).
1.
Evolución de la pobreza urbana
En su acepción económica, la pobreza alude a personas pertenecientes a hogares cuyo ingreso
per capita es insuficiente para financiar el costo de un consumo normativo elemental, generalmente
el doble del valor de la canasta alimentaria básica.
El Cuadro 1, basado en la información de Encuestas de Hogares, permite examinar la
evolución de la pobreza en su expresión absoluta, relativa y de distribución espacial.
Cuadro 1
AMERICA LATINA (1970-1997): EVOLUCION DE LA POBREZA URBANA
(Números absolutos y porcentajes)
1970
1980
1986
1990
1994
1997
POBLACION POBRE
Total
119.800
135.900
170.200
200.200
201.500
204.000
Urbana
44.200
62.900
94.400
121.700
125.900
125.800
Rural
75.600
73.000
75.800
78.500
75.600
78.200
Urbanización de la pobreza
36.9
46.3
55.5
60.8
62.5
61.7
% HOGARES POBRES
Total Hogares
45
35
-
41
38
36
Area Urbana (a)
29
25
-
35
32
30
Area Rural (b)
67
54
-
58
56
54
Múltiplo Pobreza rural(b/a)
2.3
2.2
-
1.6
1.7
1.8
Fuente: CEPAL (1994b y 1999)
Nota: Porcentaje de hogares pobres (100: Total Hogares según área de residencia).
A fines de los años noventa, seis de cada diez pobres habitan en zonas urbanas, situación que
convierte a América Latina en la región en desarrollo que mejor ejemplifica el proceso mundial de
“urbanización de la pobreza” (por contraste con Asia y Africa donde la mayoría de sus poblaciones
pobres aún se encuentran en el medio rural). Ahora bien, ello no exime que la incidencia de la
pobreza sea más aguda entre los habitantes del medio rural.
Como muestra el gráfico a continuación, la mayoría de los pobres de la región se encontraban
en el medio rural hasta principios de los años ochenta. Como resultado del negativo impacto social
que tuvo la “crisis de la década perdida” y del avance del proceso de urbanización, la pobreza pasó
a localizarse mayoritariamente en zonas urbanas a mediados de los ochenta. Durante el período
posterior de mejoramiento económico social, la urbanización de la pobreza prosigue
manifestándose, hasta estabilizarse alrededor del 62% entre 1994 y 1997 (como consecuencia de un
nuevo incremento del numero de pobres rurales) (Gráfico 1).
La extensión de la pobreza urbana (esto es su incidencia como porcentaje del total de hogares
urbanos), reconoce tres etapas a lo largo de las últimas décadas.
Primero, un período de declinación manifestado hasta fines de los años setenta (del 29 al 25%
entre 1970 y 1980), seguido de un agudo empeoramiento durante la “década perdida” lo que
significó un aumento absoluto de más de 60 millones del número de pobres y un incrementó de 10

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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo
N° 27
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puntos porcentuales de su incidencia en áreas urbanas. Durante los años noventa (1990-1997), la
incidencia de la pobreza experimenta una reducción de 5 puntos porcentuales (decrecimiento del
14%), y a partir de 1994, se registra el quiebre de la tendencia al aumento absoluto (Cuadro 1).
GRAFICO 1
AMERICA LATINA (1980-2000)
URBANIZACION GENERAL Y DE LA POBREZA
Fuente : CEPAL (1999), Panorama Social y United Nations (1998) World Urbanization Prospects: The
1996 Revision.
A fines de los noventa, 125,8 millones de habitantes de las áreas urbanas son pobres
(comprometiendo esta condición a 35 de cada 100 hogares). Aun cuando varios países lograron
reducir el nivel de pobreza urbana a niveles inferiores a los del momento de la crisis (Brasil, Chile,
Panamá, Perú y Uruguay) (CEPAL, 1999b), la reducción experimentada a escala regional puede ser
catalogada solo como moderada por ese mismo criterio (Gráfico 2).
GRÁFICO 2
AMERICA LATINA (1980-1997)
PERSISTENCIA DE LA POBREZA URBANA
65.6
71.2
75.1
46.3
61.2
62
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1980
1990
2000
NIVEL URBANIZACION
Población Total
Población Pobre
25
35
30
0
10
20
30
40
50
1980
1990
1997
% POBREZA URBANA
Fuente: CEPAL (1999), Panorama Social de América Latina

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Pobreza en América Latina. Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano.
10
La trayectoria de la pobreza urbana durante los años noventa permite reconocer algunas
diferencias importantes con la década anterior, específicamente en su contrapunto con la evolución
del medio rural.
Los procesos de reducción de la pobreza urbana de los últimos años han sido más acelerados
que los observados para zonas rurales; distinto a los años ochenta, cuando los procesos de
empobrecimiento fueron más marcados en las ciudades. Hay que recordar lo destacado por diversos
análisis (por ejemplo; Infante, 1995) en el sentido que la crisis de la década perdida afectó
principalmente la economía urbana, determinando un agravamiento mayor de la pobreza urbana
respecto de la rural. Las variaciones relativas del porcentaje de pobreza según área de residencia
muestran que, de 1990 a 1997, la pobreza urbana se ha reducido a un ritmo dos veces superior a la
pobreza rural (respectivamente, -14% y -7%). Por dicha evolución ha vuelto a acrecentarse la
brecha urbano-rural del porcentaje de pobreza (indicador que se vio estrechado por las pautas
geográficas que tuvo el empeoramiento social de la década perdida) (Cuadro 1).
La ralentización del proceso de reducción de la pobreza rural conforma una situación que
limita las perspectivas de mejoramiento social de las zonas urbanas de varios países. Aun cuando
América Latina ha estabilizado como promedio su ritmo de urbanización (como consecuencia del
nivel alcanzado por esta), la importancia relativa de la población rural es elevada en varios países
que se encuentran en pleno proceso de transición de su patrón de distribución espacial.
Como muestra el cuadro a continuación, si bien existen casos que rompen la regla, a fines de
los años noventa los mayores porcentajes de pobreza rural coinciden con países que experimentan
ritmos de urbanización más acelerados, asociados a un aporte más relevante de la migración rural
(Cuadro 2).
Cuadro 2
AMÉRICA LATINA (AÑOS 90): PAÍSES CLASIFICADOS SEGÚN TASA DE
URBANIZACIÓN 1990-2000 Y PORCENTAJE DE POBREZA RURAL 1997
Tasa anual de Urbanización
% de Pobreza rural
Lenta (Menos de 0.60)
Rápida (Más de 0.60)
Bajo (menos de 30%)
Chile
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Medio (30% a 50%)
Venezuela
Brasil
Panamá
El Salvador
República Dominicana
Alto (Más de 50%)
México
Perú
América Latina
Colombia
Honduras
Bolivia
Fuentes: CEPAL (1999); Naciones Unidas (1998)
En el segundo capítulo de este documento se profundiza la evolución y niveles de pobreza
según los distintos componentes de la estructura de localidades urbanas: áreas metropolitanas y
resto urbano, caracterizados por importantes diferenciales en el conjunto de países de la región.
2. Evolución de las necesidades básicas insatisfechas
El enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) considera que existe pobreza
cuando están presentes sus carencias más inherentes, tales como deficiencias de tipo habitacional,

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11
de nutrición, de acceso a salud y educacionales. La superposición de dichas situaciones con pobreza
económica determinaría el caso de situaciones de pobreza crónica o estructural.
Confrontando los indicadores pobreza y carencias materiales queda de manifiesto que
América Latina ha experimentado un cambio en la estructura de la pobreza, con un reemplazo
bastante avanzado de una pobreza “estructural” (compuesta tanto por NBI e ingresos insuficientes)
por otra, expresada a través de los indicadores monetarios. Como señalan Fresneda y otros (1999),
la pobreza por NBI no ha guardado correspondencia con los movimientos a corto plazo del PIB per
cápita en América Latina, sino que se ha caracterizado por su movimiento inercial a la baja (visible
aún durante momentos de crisis y recorte del gasto social).
El Indice de Desarrollo Humano del PNUD (UNDP, 1997) comprueba que América Latina
ha llegado a diferenciarse de las demás regiones en desarrollo por su más claro predominio de la
pobreza económica (por contraste a regiones como Asia del Sur y Africa donde también son altas
las NBI). Entre las razones de esta diferencia se cuenta la urbanización más avanzada de América
Latina, los mayores grados de escolaridad y salubridad entre la población urbana y el incremento en
la cobertura de servicios domiciliarios básicos.
El Gráfico 3 compara el porcentaje total de hogares pobres por concepto de ingresos, con
cifras del Banco Mundial (2000b) relativas al porcentaje total de la población latinoamericana con
carencia de saneamiento adecuado (esto es un indicador de NBI más exigente que los
correspondientes a educación y salud pública). Mientras en 1980 las carencias físicas alcanzaban
una incidencia muy superior a la pobreza (54% y 35%, respectivamente), a fines de la década de los
setenta la relación se ha invertido (36% y 32% de la población total regional).
GRÁFICO 3
AMERICA LATINA (1980-1997)
DE LA POBREZA POR NBI A LA POBREZA POR INGRESOS
Fuente: Pobreza: CEPAL (1998b), Banco Mundial, (2000b), Cuadro 7.
Datos de CEPAL (1999) correspondientes a áreas urbanas muestran que, entre 1990 y 1997,
las diferencias de acceso a servicios de agua potable según grupos sociales disminuyeron en la
35
36
54
32
0
10
20
30
40
50
60
1980
1997
% Población Pobre (total)
% Población Sin Saneamiento

Page 12
Pobreza en América Latina. Nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano.
12
mayoría de los países (lo que es resultado de un ritmo más rápido de incremento de la cobertura de
los grupos de menores ingresos que el observado como promedio urbano).
El Cuadro A.1 del Anexo recopila datos de NBI habitacionales específicos al medio urbano
de doce países, provenientes de Encuestas de hogares (CEPAL, 1999) y Censos de los años noventa
(Rodríguez, 2000). Estos comprueban que la pobreza urbana, medida por índices monetarios,
reporta una incidencia bastante mayor a la carencia de abastecimiento de agua potable en la
totalidad de los países con información.
Ahora bien, la declinación de las NBI requiere precauciones relativas al tipo de indicador
considerado. Si bien la medición de variables correspondientes a distintas áreas del desarrollo
(educacionales, de mortalidad infantil y de acceso al agua potable) corroboran el cambio de perfil
de la pobreza urbana hacia una expresión propiamente económica, la extensión de las NBI alcanza
cifras considerables cuando se controla la carencia de servicios de eliminación de excretas y, más
aún, cuando se evalúan los niveles de hacinamiento domiciliario.
En el caso de las NBI de saneamiento, estas reportan una prevalencia inferior a la pobreza
económica en el área urbana de varios países de distinta situación social (Chile, Colombia,
Honduras, México, Venezuela, Ecuador y Nicaragua). No obstante, su importancia supera a la
pobreza económica en las ciudades de Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay, lo que en los dos
primeros casos corresponde a países afectados por niveles de pobreza económica superiores al 40%.
Claramente, el hacinamiento corresponde a la forma de NBI más extendida, superando en extensión
a la pobreza urbana tanto en países de mayor grado de desarrollo relativo (Chile y Uruguay), como
en otros de mayor precariedad global (Bolivia, Ecuador y Nicaragua) (Cuadro A.1).
Por último, aún cuando las Encuestas de Hogares (CEPAL, 1999) muestran que las NBI
habitacionales han declinado durante los años noventa en las áreas urbanas de la mayoría de los
países, incluidos casos como Honduras y México que pasaron por momentos de aumento del grado
de pobreza urbana, persisten casos de estancamiento del proceso de mejoramiento de necesidades
básicas. Un ejemplo es Colombia, donde los desplazamientos de población generados por la
violencia, han significado un deterioro de los indicadores de NBI en las zonas de destino
(principalmente centros urbanos).
De modo más generalizado, los positivos indicadores de acceso a infraestructura básica en
zonas urbanas requieren ser tomados con precaución cuando existe congestión de familias dentro de
un mismo hogar o residencia. Esta situación, aún no examinada con detalle en la escala regional,
puede ser bastante significativa si consideramos que el cambio de la estructura de edades por que
atraviesa la población de América Latina ha repercutido en una aceleración de la formación de
hogares (CEPAL, 1995a; Schubert, 1999), la cual choca contra los costos del suelo urbano y debe
ser resuelta mediante la sobrecarga del parque habitacional.
B.
¿Quiénes son los pobres urbanos? (empleo, género y
educación)
Establecida la trayectoria y niveles de la pobreza urbana, la presente sección analiza algunas
características de las personas y hogares afectadas por dicha condición. Para esto se consideran tres
perspectivas: empleo, género y educación.
1. Empleo urbano y pobreza
En América Latina, la situación laboral esta estrechamente relacionada con la condición de
pobreza.

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CEPAL - SERIE Medio ambiente y desarrollo
N° 27
13
Hay que señalar que hasta 1970 la reducción de la pobreza que venía manifestándose, ocurrió
en el marco de un proceso de crecimiento del empleo industrial, interrumpido por los años ochenta.
En esta década se produce una fuerte caída del ingreso laboral, la contracción del sector moderno,
en especial de la industria, y se produce un aumento del desempleo y la informalidad que afectó
fuertemente los índices de pobreza urbana (Infante, 1995 y 1997). Durante los años noventa, aunque
el crecimiento económico y de la ocupación están a la base de la reducción manifestada por la
pobreza urbana (CEPAL, 1997), los desajustes cualitativos y cuantitativos del mercado laboral
persisten siendo el principal factor explicativo de las situaciones de pobreza existentes a fines del
período.
Como resultado de la baja creación de empleo moderno (respecto del aumento de la
Población Económica Activa (PEA), la mayoría de los pobres obtienen sus ingresos en el sector
informal. En América Latina, el sector informal ha debido generar la gran mayoría de las nuevas
ocupaciones y claramente ha dejado de tener la connotación transitoria que se le otorgó en los años
setenta. A fines de la década de los noventa, 48 de cada 100 trabajadores urbanos de la región se
desempeñan en el sector informal. De estos, 32 corresponden al sector informal de sobrevivencia
(trabajadores por cuenta propia de baja calificación y al empleo doméstico), mientras que solamente
16 corresponden a micro empresas (sub segmento de mejor productividad) (OIT, 1999).
Las cifras de creación de empleos ilustran aún mejor el papel cobrado por el sector informal
como respuesta a la insuficiente creación de empleo moderno. Entre 1990 y 1998, este sector ha
generado 6 de cada 10 nuevos puestos de trabajo, lo cual ha significado un deterioro de la calidad
del empleo regional, puesto que dos tercios de los nuevos trabajos informales corresponden al
segmento más precario (OIT, 1999).
La categoría ocupacional, en combinación con bajo capital educativo, constituye hoy el mejor
predictor de pobreza. Perfiles elaborados por CEPAL (1997 y CEPAL 2000b) señalan que siete de
cada diez hogares urbanos pobres se encuentran en dicha condición debido a bajos ingresos
laborales y dos como consecuencia del desempleo (el saldo es un 10% de hogares pobres explicados
por su elevada dependencia demográfica). Aunque la pobreza urbana tiene hoy una componente
mayor de subempleo que de desempleo, la desocupación todavía afecta intensamente a los pobres
de zonas urbanas: seis de cada diez personas desocupadas, son miembros de hogares pobres,
especialmente mujeres y jóvenes (OIT, 1999).
Los trabajadores ocupados en el sector no-estructurado manifiestan, sistemáticamente por
países, mayor probabilidad de pobreza que el promedio de la PEA urbana. Aún cuando no todos los
informales son pobres, la estrecha relación de la pobreza con el sector no-estructurado ha sido
comprobada por diversos estudios nacionales e internacionales (Espíndola y otros, 2000; CEPAL,
1994b, 1999 y 2000b; Miró, 1998). Ahora bien, ese patrón no excluye que exista una proporción
relevante de trabajadores pobres dentro del sector asalariado. Valga mencionar que, en Nicaragua y
Honduras, la mayoría de los asalariados y empleados públicos clasifican bajo la línea de pobreza
(CEPAL, 2000b).
2. Hogar, género y pobreza
Los hogares latinoamericanos presentan pautas específicas de prevalencia de la pobreza, que
se relacionan con las diferencias de su estructura.
La pobreza afecta más intensamente a hogares extensos y compuestos (esto es, hogares que
incluyen miembros distintos al jefe de hogar, su cónyuge e hijos; sean parientes o no parientes), y
luego a los hogares de tipo nuclear ( pareja, o uno de sus miembros más sus descendientes directos).
Los hogares unipersonales, por su parte, reportan la menor probabilidad de pobreza urbana
(CEPAL, 1998). Si bien la fecundidad ha disminuido de modo generalizado en América Latina, aún
entre los pobres, los hogares indigentes siguen constituyendo un segmento de población con mayor

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número de cargas infantiles por hogar e índices de dependencia demográfica más elevados (Miró,
1998).
En las áreas urbanas de la región, la estructura familiar se caracteriza por el progresivo
aumento de importancia de los hogares de jefatura femenina, situación que ha sido impulsada por
una serie de factores sociales y demográficos: aumento de divorcios, separaciones de hecho, y
maternidad adolescente, como también por los eventos de viudez que acompañan el aumento de la
esperanza de vida, más marcado en las mujeres (Population Council, 1998).
Los hogares de jefatura femenina corresponden principalmente al caso de hogares
incompletos, con ausencia del cónyuge o pareja. Aún cuando varios análisis han postulado el
incremento de estos hogares como señal de un proceso de “feminización de la pobreza”, la
evidencia exige realizar especificaciones. Por un lado, los hogares de jefatura femenina incluyen
desde casos extremadamente pobres, hasta otros acomodados, y por otro, la relación de género con
pobreza no es privativa de la figura de las jefas de hogar, sino que deben incorporar centralmente
otras formas de parentesco que cumple la mujer y su desventaja frente a las inequidades del
mercado laboral.
Diversos estudios que han controlado la prevalencia de la pobreza o NBI según sexo del jefe
de hogar (tanto internacionales como nacionales) muestran que no siempre existe asociación
significativa con la pobreza (Attanasio y Szekely, 1999; Miró, 1998, Population Council, 1998,
Rodríguez, 2000).
La jefatura de hogar femenina, más que estar sobrerepresentada en la pobreza se asocia a
mayor vulnerabilidad económica y social, como consecuencia del menor número de ocupados por
hogar, lo que significa una mayor exposición a caer bajo la línea de pobreza en momentos de crisis.
La pobreza afecta, en particular, ciertas subcategorías de la jefatura femenina, específicamente a
hogares con niños. Datos de censos de los años noventa (Rodríguez, 2000) comprueban para
distintos países que la probabilidad de residencia en viviendas con NBI aumenta sustancialmente en
las jefaturas femeninas con presencia de niños, tendencia que también ha sido corroborada con
datos de pobreza para el caso de Brasil (Population Council, 1998).
Las mujeres que asumen la maternidad tempranamente conforman hogares que tienen más
probabilidad de reproducir la pobreza, conformando un tipo de pobreza expresada en la forma de
“madres pobres sin pareja” (Population Council, 1998). Estudios realizados en Estados Unidos
muestran que dichas situaciones se vinculan con la vulnerabilidad social, aún en contextos
nacionales de ingresos elevados. Halpern (1999).
Además de las jefaturas de hogar, existen importantes nexos de pobreza y género alrededor
de la inserción laboral de la mujer en general. Debe mencionarse la existencia de condiciones más
desfavorables para su desempeño productivo y obtención de ingresos (visible en la calidad del
empleo de la PEA desagregada según sexo), como también el hecho que la incorporación de la
mujer al mercado laboral no siempre constituye una señal de modernización, sino que muchas veces
es una estrategia de sobrevivencia explicada por la pobreza de su hogar.
En todos los países de la región, independientemente de su grado de desarrollo relativo, las
mujeres se han sumado al empleo a través del sector servicios, especialmente en el sector no-
estructurado, manifestándose un proceso efectivo de “feminización del sector informal”. A 1998, la
tasa de informalidad del empleo de la mujer llegó al 52% en 1998 (siete puntos porcentuales más
alto que la masculina) (OIT, 1999).
Además de insertarse principalmente en el sector informal, el incremento del empleo de la
mujer durante los años noventa, ha sido menor al aumento de su participación, desembocando en
casi la duplicación de la desocupación femenina. (OIT, 1999).

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El Cuadro A.2 del Anexo, basado en datos de las Encuestas de Hogares de 1996/97 para 14
países (CEPAL, 1998b), muestra que, salvo el caso de Venezuela, la gravitación del empleo
informal es mayor entre las mujeres en todos los países, alcanzando niveles superiores al 60% de la
PEA Urbana Femenina en Bolivia, Nicaragua, Ecuador, Paraguay, Honduras y El Salvador. En siete
países la tasa de desempleo abierto entre las mujeres urbanas alcanza los dos dígitos; y excepto tres
países, sistemáticamente el desempleo es mayor entre la PEA femenina. Las excepciones son
Nicaragua, El Salvador y Honduras, donde los altos niveles de desempleo entre la PEA masculina
van acompañados de grados elevados de informalidad del empleo de la mujer (fenómenos
eventualmente relacionados).
Comparando los datos nacionales de informalidad y desempleo entre la mujer, con las cifras
de incidencia de la pobreza entre los hogares de jefatura femenina (Cuadro A.2 del Anexo), se
advierte que los diferenciales de género propios del mercado de trabajo son más marcados u
ostensibles. Así visto, la demanda por políticas dirigidas a solucionar la problemática de pobreza
urbana que afecta a la mujer, no se agota en la figura de las jefas de hogar, sino que incluye la
situación de desventaja que afecta a mujeres en edades activas que ocupan roles de esposas y
miembros secundarios dentro de la estructura del hogar.
No obstante la imagen que se desprende de los indicadores laborales, hay que destacar que
los diferenciales de género en este campo se han visto mitigados durante la última década (en
concreto, en lo referente a tasas de actividad y promedio de ingreso según género) (OIT, 1999).
Asimismo, hay que agregar que la relación de género y pobreza no acontece solamente en un
sentido negativo, sino que existen sólidas evidencias que la integración de la mujer al mercado de
trabajo evitó que los índices de pobreza fueran peores durante la crisis de los años ochenta,
habiendo sido no solo un factor importante sino crucial de su reducción durante los años noventa
(CEPAL, 2000b).
3. Educación y pobreza
Las relaciones de la pobreza con las desventajas educacionales operan en ambos sentidos. Por
un lado, la educación insuficiente genera pobreza, y por otro, la pobreza limita las condiciones de
adquisición de capital educativo y con ello se reproduce o transmite de una generación a otra.
La identificación de las principales características educativas de los pobres requiere hacer
especificaciones a escala de los tres grandes grupos de edad presentes en estos hogares (adultos, en
especial jefes de hogar, jóvenes y niños) para luego examinar las consecuencias de dicho perfil en la
determinación de las perspectivas de movilidad social de los miembros en edad escolar.
Respecto a los adultos, hay que destacar en primer lugar que las pautas de inserción
ocupacional de los pobres, específicamente nos referimos al empleo informal o la inactividad en el
caso de la mujer, se encuentran asociadas a niveles educacionales sistemáticamente inferiores a los
que presenta la PEA de los grupos no pobres. En el caso de los jefes de hogar, el menor nivel de
instrucción que caracteriza a los sostenedores principales de los hogares pobres, no solo explica la
insuficiencia de ingreso del hogar, sino que va aparejado de índices de dependencia demográficos
superiores a los hogares no-pobres (más manifiesto en los hogares bajo la línea de indigencia).
Los estudios del Panorama Social de CEPAL muestran que, a comienzos de los años noventa,
las personas en edad activa requieren, al menos, diez años de educación (ojalá haber completado su
ciclo de estudios secundarios), para alcanzar una probabilidad importante que exima a su hogar de
los riesgos de la pobreza. Datos de 1992 muestran que el porcentaje de personas de 25 a 59 años
(edad más gravitante del desempeño e ingreso laboral) por debajo de ese mínimo, frisaba o superaba
el 50% en las zonas urbanas de la mayoría de los países con información disponible (CEPAL,
1994a, Cuadro 50). Hay que destacar que la mayoría de los jefes de hogar en la región se
encuentran en dicha categoría de edad, conformándose un factor de pobreza latente impermeable al

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mejoramiento del sistema de educación formal, y que por tanto exige programas compensatorios
especiales, dirigidos a adultos (CEPAL, 1994a).
En el caso de los niños y adolescentes de hogares pobres, estos se ven afectados más
intensamente por problemas tanto de repitencia como deserción escolar, situaciones asociadas a la
mayor frecuencia de jefes de hogar con desventajas educacionales. El siguiente cuadro,
correspondiente a un estudio sobre Bolivia, permite ilustrar lo dicho.
Entendiendo la educación como un factor crucial de las perspectivas de superación de la
pobreza, hay que destacar los resultados obtenidos por estudios del Banco Mundial (citados por
CEPAL, 1997) que sostienen que el 60% del rendimiento diferencial obedece a factores extra
escolares: en primer lugar, al clima educacional del hogar, esto es, los años de estudio de los
adultos, seguido por la capacidad económica o ingresos del hogar, las condiciones de vivienda, y la
estructura o conformación del hogar.
Cuadro 3
BOLIVIA, CIUDADES PRINCIPALES (1992) EDUCACIÓN, INASISTENCIA
ESCOLAR Y REZAGO EDUCATIVO SEGÚN NIVELES DE POBREZA
TOTAL
Indigentes
Pobres no
Indigentes
No pobres
Escolaridad Media
Jefes de Hogar
9.0
6.4
8.2
10.7
% Inasistencia escolar
Niños 6-13 años
5.5
7.1
5.6
3.7
%Rezago Educativo
Niños 8-14 años
14.5
21.0
12.6
9.2
% Rezago Educativo
Jóvenes 15-19 años
37.7
47.1
40.1
29.4
Fuentes: Cloa y otros (1998), Cuadros 16, 22 y 23
Por la situación descrita, además de políticas destinadas a mejorar la oferta educativa que
atiende a los niños de menores ingresos, son necesarias políticas destinadas a revertir los circuitos
de transmisión intergeneracional de la pobreza que se originan en su entorno inmediato. Respecto al
clima educacional, se estima, dependiendo del país, que entre un 72% y un 96% de las familias
pobres están dirigidas por padres con bajo capital educativo (menos de 10 años de estudio). Las
carencias materiales de vida que acompañan la pobreza, entre estas el hacinamiento, agregan un
riesgo o vulnerabilidad adicional, existiendo pruebas que su presencia en el hogar favorece la
repitencia y abandono, situaciones que a su vez limitan los umbrales posibles de inserción
productiva y desarrollo social, posteriores al sistema escolar (CEPAL, 2000a).
Cuadro 4
MONTEVIDEO (1996) % DE MENORES DE EDAD CON REZAGO
ESCOLAR, POR CLIMA EDUCATIVO Y NIVEL DEL BARRIO
Clima educacional
Hogar
Barrios
Nivel social
Bajo
Barrios
Nivel social
Medio
Barrios
Nivel social
alto
Total
Ciudad
Alto
18.1
14.3
15.2
15.2
Medio
21.7
17.6
16.0
17.8
Bajo
41.7
32.9
27.3
36.7
Total
38.1
26.4
18.9
28.8
Fuente: PNUD/CEPAL (1999)

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Estudios recientes (PNUD/CEPAL, 1999) comprueban con datos de Montevideo que el nivel
social del vecindario o barrio tiene efectos propios sobre el rezago escolar y la inactividad juvenil,
aún incluso después de controlar el clima educacional del hogar (Cuadro 4).
En el caso de los jóvenes pobres, aún cuando sus niveles educacionales son superiores a los
de sus padres, las mejorías se ven neutralizadas por cambios generales que han aumentado las
exigencias de calificación necesarias para generar opciones de inserción productiva e ingresos
aceptables respecto a años anteriores. Aparentemente, las brechas de la calidad de educación, según
grupos socio-económicos, han incrementado la segmentación de los ingresos. Un indicio de ello es
que los jóvenes que forman parte de hogares pobres respecto a sus pares no pobres, generan
ingresos aproximadamente un 30 o 40% inferiores. Se agrega la mayor frecuencia entre los pobres
de adolescentes que no completan los niveles mínimos de educación requeridos para evitar riesgos
de pobreza, y han abandonado sus estudios ya sea para trabajar o quedar inactivos (CEPAL, 2000b).
4. Pobreza y desigualdad
América Latina constituye la región del mundo con mayor desigualdad (World Bank, 1997,
CEPAL, 2000b), situación que limita la perspectiva de superación de la pobreza. El Gráfico 4 está
basado en datos de Encuestas de Hogares (CEPAL, 1999) y permite distinguir cuatro grupos de
países en cuanto al cruce del porcentaje de pobreza urbana con el nivel de desigualdad (medido
según la razón entre el ingreso medio de los grupos extremos de la distribución del ingreso urbano).
Por un lado, se cuentan países con niveles más favorables de ambas variables (Uruguay,
Costa Rica) y en el otro extremo, Honduras, Bolivia, Colombia, que reportan tanto niveles de
pobreza como de desigualdad urbana superiores al promedio regional a fines de los años noventa.
Como situaciones intermedias se cuentan Chile, Argentina, Panamá y sobre todo, Brasil, donde la
desigualdad distributiva aparece negativamente más distanciada del promedio regional que la
extensión de la pobreza. En los casos de Ecuador, México y Paraguay, los niveles de pobreza
urbana superan el promedio regional, pero acontecen en escenarios de desigualdad moderada
respecto al promedio regional.
Fuente: Cepal (1999)
D 10 = ingreso medio del Decil más alto de ingreso; D 1 = ingreso medio del Decil más bajo del ingreso
C. Rica
Argentina
Bolivia
Colombia
Uruguay
Panamá
Ecuador
Honduras
Brasil
Chile
A. LATINA
México
Paraguay
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
20
40
60
80
100
DESIGUALDAD URBANA (ingreso d10/d1)
% DE POBREZA URBANA
Gráfico 4
AMÉRICA LATINA (1997): PORCENTAJE DE POBREZA URBANA SEGÚN ÍNDICE
DE DESIGUALDAD

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Aunque no existe consenso respecto a la interacción de la desigualdad con la pobreza
absoluta, los niveles de concentración del ingreso alcanzados por Latinoamérica significan, en
términos prácticos, que lograr la disminución del numero de pobres durante la primera década del
siglo XXI pasa, a diferencia de Asia y Africa, no solo por mayor crecimiento del Producto Interno
Bruto (PIB) sino también por mayores grados de equidad distributiva. Attanasio y Szekely (1999)
han destacado que la pobreza se explica por la desigualdad intergrupal en la distribución de
recursos, lo que queda de manifiesto en el hecho que no existiría pobreza en la región si los ingresos
estuvieran distribuidos más equitativamente.

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II. La pobreza y las ciudades
La pobreza vista en perspectiva territorial incorpora tanto la
problemática de la desigualdad de bienestar entre ciudades, como al
interior de estas. Con relación a dicho marco, este capítulo examina, en
primer lugar, la distribución espacial de los pobres al interior de los
sistemas nacionales de asentamiento humano, mostrando las relaciones
existentes del grado de prevalencia de la pobreza con el tamaño de las
localidades urbanas y seguidamente analiza la problemática de la
pobreza dentro de las grandes ciudades en relación con cuestiones del
desarrollo urbano.
A.
Evolución de la pobreza según tipo de
localidades
Previo a ponderar las particularidades geográficas del nivel de
pobreza, hay que destacar que el proceso de urbanización regional
reconoce durante las últimas décadas cambios importantes según la
escala de las ciudades. En particular, las ciudades intermedias han sido
los centros más dinámicos desde el punto de vista demográfico. Se
estima que las ciudades menores al millón de habitantes crecieron a
tasas medio anuales del 3.7% durante el período 1990-2000, cayendo
el indicador a 2.4% en el caso de las ciudades de más de 6 millones y a
menos de 1.5% en aquellas entre 2 y 6 millones (Rodríguez y Villa,
1998, United Nations, 1998, MacDonald y Simioni, 1999).
La creciente gravitación de las ciudades secundarias no exime
que varias ciudades principales han seguido reportando tasas de
crecimiento superiores al promedio de su población urbana. Asimismo,
dado los niveles de concentración alcanzados con anterioridad, el

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número de pobres localizados en grandes ciudades es elevado. Valga señalar que, a mitad de los
años noventa, Naciones Unidas (United Nations, 1998) estima que cuatro de cada diez habitantes
urbanos de la región habitan ciudades con más de un millón de habitantes.
El siguiente gráfico presenta los últimos datos disponibles sobre incidencia de la pobreza
según hogares de áreas metropolitanas versus localidades urbanas secundarias (CEPAL, 1999). Los
distintos países de la región coinciden en reportar mayores porc