I. LA POBREZA

La pobreza ataca a las personas y las hace padecer de dolores físicos, emocionales y hasta morales, como hambre, frío, incertidumbre, humillación, vergüenza, dependencia, falta de voz, impotencia, frustración. Ella se Se transmite de generación en generación porque las familias pobres, al contar con deficientes servicios de salud y educación, débil capacidad de organización y participación y escasa productividad, se ven limitadas en fortalecer las capacidades de la siguiente generación familiar y romper así el círculo vicioso de la pobreza.

La pobreza se manifiesta de tres formas. Una de ellas es la privación de ingreso, alimentación y servicios básicos, oportunidades y participación social. Otra forma es la impotencia, la incapacidad de incidir e influirenciar directamente en las decisiones que les afectan. Y la tercera es la vulnerabilidadvulnerabilidad, ante la exposición a impactos de fenómenos externos, naturales, sociales o económicos sin los recursos o capacidades suficientes para superar o aminorar sus efectos negativos.

En el año 2001 la población pobre ascendía de 1.976.568, la moderada a 1.066.997 y la extrema a 909.571, cantidades que representan el 33,9%, 18,3% y 15,6% respectivamente. La pobreza extremaSer extremadamente pobre significa no disponer de los ingresos suficientes para financiar una canasta básica de alimentos. Mientras que la pobreza moderadaser moderadamente pobre significa disponer de los ingresos para dicha canasta, pero tiene tener dificultades para cubrir los gastos de servicios de agua potable, luz eléctrica, educación, salud y otros bienes elementales.

Tres de cada diez personas del área rural y uno de cada diez en el área urbana son pobres extremos. El 76% de la pobreza extrema es rural. Asimismo, dos de cada diez personas, a nivel país, son pobres moderados. El 60% de la pobreza moderada es urbana.

La pobreza tiene una contracara, que es igualmente perniciosa, los elevados niveles de desigualdad entre la población.

Una forma de expresar la desigualdad es a través de la distribución de los ingresos entre los grupos más pobres y los más ricos de la población. El 10% de la población paraguaya más rica recibe el 40 % de los ingresos totales del país y el 40% de la población más pobre sólo el 10% de los ingresos.

Igualmente, de acuerdo con la última encuesta integrada de hogares (EIH 2000/01) se visualizan desigualdades como ser: que las mujeres de entre 15 y 49 años de edad que tuvieron su último parto en instituciones hospitalarias del estrato más pobre constituyen sólo el 47% delante delfrente al 82% del estrato más rico. Asimismo las que tuvieron controles prenatales inferiores al mínimo corresponden alfueron el 66% en el estrato más pobre y al 11% en el más rico. También se observa una importante desigualdad en el promedio de años de estudio de la población mayor de 18 años de edad, en el estrato más pobre es de sólo 4 años y en el más rico 10 años.

Otra forma de expresarla sería la distribución de la tierra, donde un 10% de la población rural tiene el 66% de las tierras, otros 30% de la población tiene el 7% y el 30% de la población no posee tierras en absoluto.

A menudo se piensa que la pobreza es un problema de las personas pobres, del gobierno y las iglesiasinstitucinoes de beneficencia, y que sólo afecta a quien sufre la pobreza. Sin embargo, es un problema de todos y todas, y afecta al bienestar de toda la población. En primer lugar afecta negativamente al crecimiento económico y con ello a las oportunidades del resto de la población de beneficiarse de un mayor crecimiento y un mayor bienestar. Los hombres y las mujeres pobres están privados de aportar significativamente al desarrollo del país, como factor de producciónactor productivo por sus limitadas capacidades y oportunidadesoportunidades y, como consumidores por su escaso nivel de ingresos. En ambos casos, no se incorporan de manera importante a la oferta y demanda de los bienes y servicios de la economía y, por ende, no aportan a su crecimiento. La pobreza perpetúa la desigualdad y ésta incide negativamente en el ritmo del disminución de la pobreza. Asimismo, la pobreza induce a un uso de los recursos naturales de una manera que afecta negativamente la calidad del medio ambiente, y con ello la disponibilidad de recursos naturalesviablidad para unde alcanzar crecimiento sostenible.

Mayor pobreza significa mayor inseguridad ciudadana, tanto por el incremento de la delincuencia, ante la necesidad de las personas pobres de subsistir, como por los limitados recursos que posee el Estado para los gastos crecientes que demanda la seguridad interna. Crea un ambiente menos favorable para la gobernabilidad y la convivencia democrática, frente al descontento de la población pobre que manifiesta su disconformidad y de la población en general que se ve afectada por la creciente inseguridad. La grave amenaza que se cierne sobre todos es el estallido de una explosión social, situación que implica el quiebre de las instituciones, del estado de derecho y de las normas básicas de convivencia, en aras de la supervivencia individual.

La Estrategia no constituye un simple paquete de recetas para resolver el problema de la pobreza y la desigualdad en nuestro país. Tampoco se limita a exponer un detallado diagnóstico del problema. La Estrategia incluso está basada expresa cuáles son los en principios o las ideas que inspiran sus propuestas. Desde la óptica de estos principios es que la Estrategia formula sus metas, estrategias, políticas sectoriales y programas específicos. Desde esta misma óptica también plantea sus propios mecanismos de ejecución, seguimiento y evaluación. Los siguientes son los principios sustentadores de La Estrategia:

• El crecimiento económico es necesario pero insuficiente.
• El crecimiento reduce la pobreza, pero la desigualdad disminuye los efectos de reducción de dicho crecimiento.
• La reducción de pobreza exige intervenir en sus causas.
• La reducción de pobreza constituye un esfuerzo de largo plazo.
• La condición de pobreza exige acciones inmediatas.
• La responsabilidad de la pobreza no es exclusiva del Gobierno.
• El desarrollo sustentable y con equidad exige un desarrollo endógeno, imbricado a en el nivel local.
• La participación ciudadana es imprescindible.
• Los programas y poroyectos dea reducción de la pobreza constituyen una inversión económica y social, no un gasto.
• La eficiencia de las inversiones en pobreza exige focalización.

La Visión de la Estrategia: Un país con una mejor calidad de vida de su población en general y de las personas pobres en particular, en términos de riqueza, equidad e inclusión social.

La Misión de la Estrategia: Establecer los lineamientos básicos para guiar las acciones del Gobierno y de los demás actores sociales en la priorización y optimización de los recursos orientados a reducir la pobreza y la desigualdad.

CONDICIONES BÁSICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Crecimiento económico: El crecimiento de la economía es condición necesaria para la generación de empleo e ingreso privado así como y de los ingresos propios del Estado. Aun cuando mejoren las políticas sociales, sin crecimiento existirán más pobres. Estos ingresos permitirán financiar las inversiones sociales necesarias para la creación de un estado de bienestar.

El crecimiento mínimo debe ser mayor a la tasa anual de crecimiento poblacional (actualmente 2,6%). Si la economía del país creceSe requeriría de un crecimiento de 1 ao 2 puntos porcentuales adicionales, entonces para que el ritmo de reducción de la pobreza seará más acelerado, y será más efectivo tanto más si los niveles de desigualdad disminuyen.

Compromiso social: La reducción de la pobreza exige un compromiso en todos los sectores y niveles de la sociedad, particularmente de la clase política y de los sectores empresariales. Ante todo precisa del compromiso de la población pobre de organizarse y participar en la identificación, el diseño, la implementación y la evaluación de todos los programas que les afectan.

Gestión pública eficiente: El compromiso de la clase política y burocrática se debe traducir en acciones efectivas de reforma del Estado, para una gestión más eficiente y transparente en sus tres ámbitos, el ejecutivo, el legislativo y el judicial.

Gobernabilidad: El crecimiento económicorequiere de un ambiente de seguridad jurídica y estabilidad política que fomente las inversiones. La gestión pública precisa de un favorable ambiente de gobernabilidad que le permita la implementación efectiva de las políticas y los programas públicos.

Generación de empleo e ingresos, con énfasis en el área rural: La Estrategia contempla políticas y programas específicos de generación de ingresos de las poblaciones más pobres. Si bien el crecimiento de la economía beneficia a la población en general, también es cierto que las personas pobres a menudo no se benefician de dicho crecimiento en la medida en que lo hace la población no pobre, y esto porque las condiciones de entrada en el ciclo de producción ya son desfavorables para las personas pobres. El propósito de la Estrategia es incidir en la condición de vida actual de las mujeres y hombres pobres y propiciar en ellos y ellas el fortalecimiento de su capital humano, social y económico. Para ello se desarrollarán programas que aseguren la atención de sus necesidades mínimas de supervivencia, los capacite y les brinde la oportunidad de promocionarse, autosostenerse e insertarse con posibilidades en el ciclo productivo de la economía en general. Para el efecto se prevé la creación de la red de Protección y Promoción Social para la población en extrema pobreza. Asimismo se propone el establecimento de las condiciones adecuadas para generar oportunidades económicas que también beneficien a los pobres, a través de las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales, dando especial énfasis al fomento de un nuevo modelo de desarrollo agro-rural adecuado a las condiciones externas y las carácticas de los pobres rurales.

Mejoramiento del capital humano: La promoción real de la persona pobre hacia un nivel más alto de calidad de vida no depende tanto de los ingresos específicos que pueda disponer en determinados momentos, como de la capacidad que tenga de generar ingresos de una manera sostenida. Esta capacidad se construye con una educación pertinente, una buena salud, una capacitación laboral oportuna y una red de relaciones que le permita construir capital social. La generación de empleo e ingresos le permitirá la obtención de ingresos hoy y el mejoramiento del capital humano le permitirá obtenerlos de manera sostenida y creciente, ya que le permitirá romper con la cadena de transmisión intergeneracional de la pobreza e insertarse en los sectores dinámicos de la economía.

Estos pilares complementarán a los pilares centrales para que puedan, todos, converger en el logro de las metas.

Fortalecimiento del capital social de las personas pobres. Con el crecimiento de la economía y los programas de ingresos se fortalece el capital económico de los pobres, con los programas relativos al mejoramiento del capital humano se fortalece su capital humano. El fortalecimiento del capital social también precisa programas y acciones específicas, pero la construcción más sistemática se dará al interior de los programas y acciones previstas en esta Estrategia, en las que la participación, la asociatividad, la confianza mutua, la conciencia cívica y los valores éticos estarán subyacentes en las condiciones de implementación en todas las fases de los programas. Adicionalmente algunos programas específicos de generación de capital social podrán referirse a la creación de espacios institucionales de participación ciudadana, transmisión de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía, elaboración de un marco jurídico que incentive la creación de las organizaciones de la sociedad civil, asistencia técnica a estas organizaciones, creación de un registro único de organizaciones civiles, fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas en participación y organizaciones comunitarias, promoción del voluntariado, incentivo a la participación de la mujer, de los jóvenes y las jóvenes, capacitación a las organizaciones y comunidades en sistemas de control social, creación o fortalecimiento de los centros comunitarios, entre otros.

Fortalecimiento de las instituciones para la gestión del desarrollo social. La Estrategia en general, y las políticas y los programas que la integran, exigen un nuevo modelo de gerencia o gestión social. Los estilos tradicionales de gerencia pública y los estilos de gerencia privada, no son apropiados o suficientes para gerenciar políticas y programas sociales, sobre todo aquellos dirigidos a las poblaciones pobres. Desempeñarse en un nuevo paradigma de desarrollo, de crecimiento económico y de desarrollo agrorural, exige a las personas y las instituciones adecuar su estilo de gestión conforme a las especificidades de la gerencia social, entre éstas la capacidad de gerenciar en la incertidumbre, promoviendo la participación y la creación de redes, atendiendo a situaciones de suma complejidad, y con una visión integradora de los aspectos económicos, sociales y culturales de los programas.

Discriminación positiva a favor de las personas más vulnerables entre la población pobre extrema: El principio básico de protección social es el de atender a las personas más vulnerables de la sociedad. En la Estrategia hemos identificado como tales a los campesinos y campesinas sin tierra y en minifundios, hogares con jefatura femenina, jóvenes desempleados o desempleadas y subempleados o subempleadas, adultos mayores, indígenas, personas con discapacidad y niños, niñas y adolescentes trabajadores y trabajadoras. La Estrategia priorizará en sus programas la atención a estos grupos vulnerables.

Estos ejes transversales serán considerados en el momento del diseño e implementación de las políticas y los programas de generación de ingresos y mejoramiento del capital humano previstos por la Estrategia, además de ser considerados su inclusión en los programas sectoriales referidos a las poblaciones en situación de pobreza en general.

Equidad de género: Al tener la pobreza efectos diferenciales en hombres y mujeres en todos los aspectos, como salud, educación, empleo, participación y acceso a recursos, se considerarán el los aspectos de género a efectos de reducir las desigualdades entre mujeres y hombres y a mejorar la vida de ambos.

Sostenibilidad ambiental: Una de las áreas prioritarias de acción por parte de la Estrategia será el uso sostenible de recursos naturales.

Participación ciudadana: La Estrategia brindará apoyos estratégicos a organizaciones integradas por mujeres y hombres pobres del campo y la ciudad, incorporados en los propios proyectos o programas específicos de reducción de pobreza, en cooperación con otros agentes de promoción o desarrollo social, como las organizaciones no gubernamentales, las universidades, las organizaciones gubernamentales, entre otros.

Rendición de cuentas: Este eje se refiere tanto al sector público como a la sociedad civil. Para que esta rendición de cuentas deje de ser un mero ejercicio de números, en donde se reporta cuánto y en qué se ha gastado, deberá orientarse hacia la presentación de los logros que se han alcanzado, con las actividades realizadas y los recursos utilizados.

Evaluación de impacto: La Estrategia considera imprescindible adquirir el hábito de evaluación de las políticas, los programas, los proyectos y las acciones que se realicen a favor de la superación de la pobreza. Los recursos son escasos y deben ser orientados hacia las inversiones que tengan el mayor impacto positivo en la calidad de vida de las poblaciones pobres.