Innovación institucional en la formación laboral con perspectiva de género: El Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos – CHILE
Francisca Márquez B.1
Este artículo se enmarca en las preocupaciones del proyecto de la OIT, "Nuevas institucionalidades en la formación profesional en el Cono Sur: Promoviendo el diálogo social y la igualdad de oportunidades."
Durante los años noventa, en el Cono Sur se llevaron a cabo experiencias novedosas en la institucionalidad de la formación profesional, se sumaron nuevos actores, se crearon nuevas alianzas y, con ello, estructuras y oportunidades de formación profesional más pertinentes.
Chile no está ajeno a estas nuevas orientaciones de innovación institucional en el campo de la formación profesional. En la búsqueda de un acceso más equitativo a la formación profesional por parte de los segmentos más excluidos de nuestra sociedad, surgen nuevas fórmulas institucionales que promueven alianzas y solidaridades entre actores del mundo laboral y social.
En el caso chileno los Programas de capacitación laboral se adscriben a la meta de los años noventa de compatibilizar crecimiento económico y equidad social. Este es el caso del Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos, Programa de Gobierno, interministerial, coordinado por el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) desde 1992.
Se reconoce que es en el ámbito del empleo donde radican las principales barreras que impiden a las personas de bajos recursos mejorar sus condiciones de vida. Este Programa se propone el desarrollo de capacidades y condiciones para que las mujeres de escasos recursos, en especial jefas de hogar, puedan vencer los obstáculos que las discriminan y logren incorporarse al mercado laboral en igualdad de oportunidades, y así mejorar su calidad de vida.
En este sentido, como un instrumento de la política social, el Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos tiene un doble desafío: la disminución de la extrema pobreza y de las discriminaciones de género. La propuesta del Programa es innovadora desde dos ángulos: Primero, está doblemente focalizado, pues incorpora dos dimensiones tradicionalmente no consideradas en los Programas de formación profesional: la pobreza y la condición de mujer_. Segundo, es un Programa que se basa en la articulación de medidas sectoriales que implementan diversos ministerios, con Programas locales que realizan los municipios. En este sentido, el Programa no sólo promueve un acceso más igualitario de las mujeres pobres (doblemente excluidas) a la capacitación e inserción en el mercado de trabajo, sino también promueve el diálogo social entre actores diferentes.
Este artículo se propone mostrar a nivel descriptivo y analítico el proceso por el cual se gesta este Programa orientado a mujeres pobres. Nos interesa en especial destacar la articulación entre la definición de la problemática y la construcción de una estructura institucional pertinente e innovadora. Las modificaciones y cambios ocurridos a nivel institucional dan cuenta de los desafíos que suponen una institucionalidad cuyo principios rectores buscan ser la equidad y la gestión moderna.
En la primera parte se presentan algunos antecedentes de la participación laboral de las mujeres en la sociedad chilena y en los programas de capacitación laboral.
En la segunda parte del artículo se presenta brevemente y analiza el Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos preferentemente Jefas de Hogar (PMJH). Una de las principales lecciones que se extraen del análisis del PMJH para la construcción de un modelo de cooperación de políticas de formación laboral, es la estrecha relación que debe existir entre los principios de la integralidad, la participación, la intersectorialidad y descentralización. Más aun si una de las metas de este modelo de cooperación es el mejoramiento de las condiciones de vida de los más pobres, en especial las mujeres. El Programa y la institucionalidad que lo sustenta, es un caso ejemplificador en términos de la puesta en marcha de estos principios que desde un principio le acompañaron.
Por último, en la tercera y última parte del artículo se presentan las conclusiones del estudio. Se constata que en Chile, la participación de la mujer en el mercado de trabajo continúa siendo una participación de segundo nivel, y cuya complejidad hace evidente la necesidad de contar con una política que supere el enfoque de la habilitación y abra la mirada hacia una política integradora de las distintas dimensiones que construyen la desigual participación de la mujer en nuestra economía.
Una de las principales lecciones del PMJH, experiencia pionera en la creación de un modelo de integración de la perspectiva de género y la capacitación laboral, es que no basta con evocar la existencia de desigualdades y derechos de las mujeres jefas de hogar, para que el resto del aparato público las asuma como objeto de atención prioritaria en los programas sociales o bien se transforme en sujeto de política. La incorporación de la perspectiva de género así como la focalización en las mujeres pobres enfrenta dificultades pues tensiona y cuestiona a menudo los supuestos desde los que operan las políticas sociales y los distintos sectores del Estado y sus programas.
La perspectiva de género y la capacitación laboral en Chile
En Chile la preocupación por los programas de capacitación laboral responde, por una parte, a la búsqueda de mecanismos que permitan mejorar las condiciones de vida de los sectores de menores ingresos, pero también a la necesidad de hacer frente a las deficiencias del sistema educacional formal en cuanto a la preparación para el trabajo. Tras ambos elementos, subyace la gran meta de los años noventa de compatibilizar crecimiento económico y equidad social.2
En esta perspectiva, los programas de capacitación se constituyen en herramientas dentro de las políticas sociales. Se reconoce que es en el ámbito del trabajo dónde radican las principales barreras que impiden a la población de bajos ingresos mejorar sus condiciones de vida. Siendo el trabajo la principal fuente de ingresos de la población, resulta relevante el hecho que tanto el desempleo como la precariedad ocupacional afectan en mayor medida a los más pobres, y entre ellos a las mujeres.
Las nuevas relaciones económicas que se producen a partir de la liberalización económica han tenido un fuerte impacto en el mercado de trabajo femenino. El crecimiento progresivo de la participación femenina en la fuerza de trabajo ha sufrido un fuerte incremento. Los nuevos roles laborales de la mujer por su parte, han puesto en cuestión la tradicional división sexual del trabajo, y han aparecido nuevas ocupaciones producto de la necesidad de reemplazar funciones domésticas. El aumento del trabajo femenino no ha ido acompañado sin embargo, de una mejoría en su posición laboral, hoy el tema de la calidad se instala como problemática que las afecta particularmente.3
Una de las características que asume la actividad económica de la mujer en el contexto actual, es la similitud con las principales tendencias en diferentes países- cambios en el empleo formal, creación de un nuevo sector dinámico que borra los límites entre la formalidad e informalidad, crecimiento de trabajos atípicos y precarios. En el caso de Chile sin embargo, la débil proporción de productos industriales y de servicios en el flujo exportador no abre espacios para el empleo femenino, el cual crece fundamentalmente en sector servicios.
La forma como la mujer se incorpora al mercado de trabajo, también se ve afectada por la incorporación de nuevas tecnologías. En efecto, se observa que diversas experiencias en el sector industrial muestran que los nuevos puestos creados por la innovación tecnológica la ocupan los hombres, las mujeres en cambio son relegadas a trabajos de menor calidad.
Resultado de este modelo de desarrollo exportador organizado a través de políticas de liberalización económica, es la alta precarización que adquieren ciertos empleos femeninos y el aumento de ocupaciones de mala calidad.
Sin duda que en las últimas décadas la oferta de fuerza de trabajo femenina se ha diversificado, calificado y elevado su ingreso al mercado de trabajo. Estas características, sin embargo, no han supuesto que los mecanismos discriminatorios que operan en la sociedad y en el mercado de trabajo, hayan permitido disminuir la brecha que separa a hombres y mujeres en el mercado de trabajo.
En la búsqueda de respuestas a las causas de la discriminación de las mujeres, y en especial las más pobres en el mercado de trabajo, se hace imprescindible poner atención en las formas en que el medio social representa y elabora lo femenino y masculino. La construcción social de lo que constituye un trabajo femenino un trabajo masculino, es una de las dimensiones en juego en la división sexual del trabajo. El proceso de construcción social que otorga significado a lo masculino y femenino y condiciona prácticas sociales diferentes es lo que se entiende por el concepto de género, específicamente..."los sistemas de género son el conjunto de prácticas, símbolos, representaciones, normas y valores sociales que las sociedades elaboran a partir de la diferencia sexual anatomo-fisiológica, y que dan sentido en general, a las relaciones entre las personas sexuadas"4. Este proceso de construcción del género, de producción de sentidos, de acatamiento y aceptación de las normas, de ubicación en el mundo, y moldeamiento de subjetividades, tiene lugar en todos los ámbitos sociales, en la familia, en la escuela, en el mercado de trabajo y discurre en distintos niveles de la realidad, simbólico, subjetivo y por ende en las prácticas sociales.5
La construcción de género basada en patrones tradicionales que da origen a una rígida división sexual del trabajo afecta al mercado de trabajo, la segmentación se rearticula aún en procesos de cambio, así tenemos que la mayoría de las mujeres se sitúa en una posición de desventaja frente a los procesos de modernización y se restringen sus oportunidades para el desarrollo de nuevas habilidades y capacidades para el trabajo. La segmentación sexual del trabajo no sólo condiciona y limita la productividad de la mujer, también subutiliza sus potencialidades.6 y utiliza, sin valorar, las habilidades y destrezas adquiridas a través de la socialización. En efecto, al hablar de una relación de desigualdad o de una relación de opresión, esta debe ser situada en el contexto de una organización social que ubica a los hombres en una posición hegemónica como conductores de un sistema cultural y considera la acción de estos como la única realmente productiva (creativa), en cambio considera la acción de las mujeres como mera reproducción repetitiva y no creativa7
Es así que la problemática de la mujer en nuestra sociedad, no puede ser abordada sin antes enmarcarla en una perspectiva de género y de desarrollo. En su propuesta la Cepal (1990, 1992) señala que asumir la perspectiva de género en el desarrollo supone aceptar el desafío de vincularla con la propuesta de transformación productiva con equidad, incorporando también la equidad de género.
La mujer chilena y el trabajoLa participación laboral de la mujer ha aumentado a lo largo del tiempo. Sin embargo, aún en 1998 encontramos una marcada diferencia en la participación de hombres y mujeres en la fuerza de trabajo, siendo la de las mujeres un 37,5%, en tanto que la de los hombres es de un 64,3%. Esta tasa de participación es aún inferior a la de muchos países de América Latina y el Caribe y por supuesto la de países de Europa y el Sudeste Asiático.
Tan significativas como las desigualdades entre sexos, son las que existen entre las mujeres pertenecientes a distintos estratos socioeconómicos. En efecto, las diferencias en la tasa de participación entre quintiles se acentúan en el caso de las mujeres; en 1998, la tasa de participación femenina varía entre 22,8% para el I quintil, y 52,5%, para V quintil. Para los hombres, en cambio, los respectivos valores oscilan entre 69,5% y 76,1%.
Tasa de participación por sexo según quintil de ingreso autónomo per cápita del hogar para el año 1998.
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Quintil |
Hombres |
Mujeres |
Total |
|
I |
69.5 |
22.8 |
44.5 |
|
II |
74.8 |
31.7 |
52.3 |
|
III |
75.5 |
39.6 |
56.9 |
|
IV |
77.2 |
46.5 |
61.4 |
|
V |
76.1 |
52.5 |
64.0 |
|
Total |
74.6 |
38.1 |
55.6 |
Fuente: Mideplan Estudio exploratorio sobre el funcionamiento del Programa de Habilitación laboral para Mujeres de escasos recursos, PMJH, 1998
La problemática de la discriminación que afecta a la mujer en el mercado laboral, adquiere su mayor relevancia cuando se observa que la única salida sustentable a la situación de pobreza de muchos hogares se relaciona inevitablemente con el incremento de la tasa de participación de la fuerza de trabajo de los estratos más bajos. Actualmente, la tasa de participación de las mujeres en los hogares más pobres es aproximadamente de un 41 por ciento (primer quintil) y un 87.6 por ciento el quinto quintil de mayores ingresos.8
El trabajo femenino tiene un gran impacto en la situación económica y la calidad de vida de las familias, muy especialmente en los sectores pobres. Estudios de la Cepal han demostrado que si las mujeres no trabajaran, en 1992 los hogares pobres en Chile se habrían incrementado de 27% a 38%. Por otra parte, si todas las cónyuges trabajaran, esta cifra habría sido de sólo 19%9. Ello tiene que ver con el hecho que las mujeres - habitualmente - gastan la totalidad de sus ingresos en mejorar la calidad de vida del grupo familiar10.
Ya sea en su calidad de jefas de hogar o de co-mantenedoras, como hemos visto, el aporte de las mujeres es cada vez más indispensable para cubrir los costos de la manutención de una familia. Sin embargo, el fuerte incremento de la participación laboral femenina no ha variado significativamente las responsabilidades sociales de la mujer en el ámbito doméstico. Se plantea que esta doble jornada laboral de las mujeres es una de las razones que explican su inserción laboral muchas veces precaria, en ocupaciones menos valoradas y con limitadas oportunidades de hacer carrera.11
Un estudio sobre las mujeres inactivas realizado en Santiago12, señala que gran parte de quienes quieren trabajar y no buscan trabajo, o de las trabajadoras subempleadas visibles, están en tal situación por problemas "familiares y personales". Este estudio señala, además, que las mujeres inactivas con deseos de trabajar son la mayoría (80,1%) de todos los inactivos (hombres y mujeres) que declaran querer trabajar. Otro estudio de Sernam13 sobre las barreras laborales en mujeres trabajadoras descubre que, en el caso de las mujeres pobres, las barreras no se construyen tanto en el ingreso al mercado laboral, como al interior de éste. En efecto, el estudio muestra que es en el desempeño laboral de las mujeres donde se construyen efectivamente los principales obstáculos a su permanencia en el mercado de trabajo.
En Chile existen 1.162.570 jefas de hogar y de núcleo. Es decir el 27,1% de los hogares y núcleos del país tienen jefatura femenina. Un total de 245.728 jefas de hogar y de núcleo se encuentran bajo la línea de pobreza (sin incluir a las que trabajan en servicio doméstico "puertas adentro")14. Los hogares y núcleos con jefatura femenina constituyen uno de los grupos que presentan mayores vulnerabilidades frente a la pobreza. Así por ejemplo, mientras a nivel nacional se observa una disminución de la indigencia entre 1992 y 1994, ésta ocurre sólo en los hogares con jefatura masculina, en tanto los hogares indigentes a cargo de mujeres tienen un leve aumento (de 55 mil a 59 mil) en el mismo período.
Es el rol de proveedora de las mujeres jefas de hogar y de núcleo el que determina que su tasa de participación en el mercado de trabajo 48% sea mayor que la del promedio de las mujeres (35,5%). Esta característica hace de las jefas de hogar un grupo prioritario porque es su misma vulnerabilidad la que les determina su necesidad de acceder a fuentes de ingreso.
Las jefas de hogar y núcleo presentan también altas tasas de desocupación (31,5% las indigentes y 13,5% las pobres no indigentes), significativamente mayores que las de los jefes de hogar y núcleo hombres (23,3% los indigentes y 4,7% los pobres no indigentes). Así mismo, aquellas pertenecientes a hogares pobres tienen bajos niveles de escolaridad (5.6 años en promedio).
Para las jefas de hogar, al igual que para todas las mujeres existe un acceso diferenciado a los distintos tipos de ocupación, configurándose un mercado de trabajo segregado. Si bien la condición de jefa de hogar determina su mayor participación laboral, ésta ocurre en forma muy desmedrada, principalmente en ocupaciones informales y servicio doméstico (alrededor de un 60% de ellas), lo que se traduce en altos niveles de pobreza. Sus niveles salariales son bajos, sus ingresos personales equivalen en promedio al 68,8% del ingreso personal percibido por los jefes de hogar varones, lo que refleja un enorme diferencial por sexo. Esta constatación de discriminación indica que la capacidad que tienen los hogares con jefatura femenina de generar suficientes ingresos es menor que la de los hombres con jefatura masculina, lo que reduce las posibilidades que ellas tienen de superar situaciones de pobreza y plantea un desafío mayor a las políticas sociales.
La institucionalidad de capacitación y la perspectiva de género
En Chile, en términos generales, no existe una red articulada de programas institucionales de capacitación laboral para mujeres con perspectiva de género.
Sin embargo, es posible encontrar en distintas instancias institucionales que realizan capacitación15 experiencias e iniciativas, que si bien son rudimentarias respecto de un enfoque de género, tienen la potencialidad a futuro de definir y afirmar líneas de acción más claras en la dirección señalada. Dado el escaso desarrollo de la perspectiva de género en los programas de capacitación laboral, sólo nos detendremos en el análisis de los programas de Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Esta experiencia entrega interesantes señales en términos de las posibilidades y requerimientos para la instalación de dispositivos institucionales más sensibles a las necesidades de capacitación de las mujeres.
La carencia de un enfoque de género en los programas de capacitación laboral en Chile tiene su más clara expresión en las ausencias que se detectan en términos de la incorporación de las mujeres a los programas del SENCE. Aún cuando, a partir de 1998 SENCE ha avanzado en el mantenimiento de un seguimiento diferenciado en relación a los hombres y las mujeres, al menos en lo que dice a las estadísticas por sexo, las cifras son concluyentes en mostrar que las mujeres permanecen excluidas del sistema de capacitación nacional. Se estima que la participación de las mujeres en los programas de capacitación estatal es de aproximadamente un 30%.
El Programa de Franquicia Tributaria16 por ejemplo, muestra que a lo largo de los últimos años (1994- 1997), este programa ha experimentado una importante expansión debido al aumento de las mujeres capacitadas. En 1994 ellas representaban un 18,8% de total de capacitados y en 1997 alcanzaban a un 28,5%. Sin embargo, esta última cifra no logra aún equiparar la tasa de participación de las mujeres en el mercado de trabajo.
Un análisis mas detallado del impacto de la capacitación laboral de este programa permite establecer que el mayor porcentaje de mujeres trabajadoras se desempeña en ocupaciones y en sectores que menos utilizan la Franquicia Tributaria. El ejemplo mas claro es el sector Servicios Comunales, Sociales y Personales que concentra un 43% de la ocupación femenina y que mayormente no está afecto a la franquicia tributaria17. Se constata por tanto la existencia de una limitación estructural del sistema de franquicia tributaria para ampliar su impacto sobre la ocupación de mujeres.
El análisis del universo de mujeres capacitadas en ese período, muestra que los sectores que capacitan mujeres en mayor proporción que el promedio para todos los sectores son el financiero y el de la construcción, los que sin embargo representan solo un 9.1% del empleo femenino. Por otra parte, los sectores que capacitan bajo el promedio general son el Comercio y Turismo y Servicios Comunales, Sociales y personales (Servicios), existiendo allí una gran concentración del empleo femenino (68% del empleo femenino).
En general, se observa que las mayores coberturas en capacitación de mujeres están asociados a sectores modernos de la economía donde probablemente el personal femenino posee mayor educación y está ligado a tareas ejecutivas o de administración. En efecto, la capacitación femenina está fuertemente centrada en los niveles medios de ocupación, profesionales y calificadas y es muy poco significativa en entre las trabajadoras semi o no calificadas. Es claro por tanto, que la franquicia tributaria está siendo utilizada del nivel de trabajadoras calificadas hacia arriba, y ello también ocurre entre los hombres.18
Personas Capacitadas en el Programa Empresas Franquicia Tributaria de SENCE. Año 1998
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Programas |
Participantes |
|||
|
Cursos Nº |
Hombres |
Mujeres |
Total |
|
|
Sistema de Capacitación en la Empresa vía Franquicia Tributaria |
15.441 |
380.768 |
95.668 |
476.436 |
Fuente: SENCE, Departamento de Estudios, 1999.
Por otra parte, en términos de la situación ocupacional de los jóvenes que han accedido al Programa de Jóvenes sujeto a contrato de aprendizaje de SENCE, se observa que a ocho meses de egresados más de un 70% de los hombres y apenas un 60% de mujeres estaban ocupadas tras haber seguido los cursos y prácticas laborales. En el caso del programa de formación y capacitación de jóvenes este porcentaje disminuye a menos del 50%. En general, el porcentaje de mujeres ocupadas es significativamente inferior a la de los hombres.
|
Formación y capacitación de jóvenes 1 |
65,1 |
47,2 |
59,9 |
|
Formación y capacitación de jóvenes 2 |
69,8 |
55,9 |
62,5 |
En síntesis, el menor éxito que obtienen las mujeres capacitadas, con respecto a sus pares hombres en los programas orientados al empleo develan que no es suficiente direccionar la cobertura de los programas a las mujeres, sino que es necesario incorporar en todas sus etapas la perspectiva de género. En especial en aquella que dice con su inserción en el mercado y la búsqueda de empleo. Solo así podrán corregirse las situaciones de inequidad engranadas en la estructura del mercado laboral y en la cultura del mundo laboral.
A nivel de las políticas públicas, pueden encontrarse en la agenda del gobierno, a partir de 1990, varios componentes que justifican la creación del Programa de Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar:
El principal antecedente legal que fundamenta y justifica el PMJH, es la ley 19.023 enero de 1991, que crea el Servicio Nacional de la Mujer – Sernam. En esta ley se establece que este servicio "es el organismo encargado de colaborar con el Ejecutivo en el estudio y proposición de planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de igualdad de derechos y oportunidades respecto al hombre, en el proceso de desarrollo político, social, económico y cultural del país". Todo ello, "respetando la naturaleza y especificidad de la mujer, que emana de la diversidad natural de los sexos, incluida su adecuada proyección a las relaciones de la familia."
Es en este marco que SERNAM diseñó el Programa de Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar, implementado desde 1992 en su carácter de piloto. A partir de 1994, se inicia un proceso de expansión paulatina en comunas distribuidas en todas las regiones del país.
El enfoque, los contenidos y objetivos
El objetivo general del Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos es aumentar la capacidad económica de las Mujeres Jefas de Hogar, mejorar su calidad de vida y la de los miembros de su familia, para así poner fin a cualquier tipo de discriminación que les afecte.
En términos de objetivos específicos:
Las líneas de acción del Programa:
La Línea Laboral, dada la relevancia del trabajo en la superación de la pobreza de las mujeres y sus hogares, ocupa una posición central en el diseño del Programa. Los productos que se esperan son mujeres egresadas del Programa de formación y capacitación, con capacidades sociales y técnicas para desempeñarse en el mundo laboral y con autonomía personal. Se espera que las mujeres conozcan sus derechos y utilicen las redes institucionales existentes.
Su forma de gestión y metodología enfatiza:
El Universo total del Programa es de 245.000 mujeres y la cobertura alcanzada (1998) es de 37.000 mujeres en 86 Comunas a lo largo del país, representando algo más del 8% de las mujeres jefas de hogar y de núcleo que se encuentran bajo la línea de pobreza. Se espera una cobertura de 63.000 mujeres al año 2.001.
El Programa se implementa preferentemente en comunas urbanas, con más de 30.000 habitantes, de manera que presenten concentración de jefatura femenina bajo línea de pobreza. Los criterios de focalización para la selección de las beneficiarias son: Mujeres bajo la línea de la pobreza con menores a cargo; Activas y con expresa disposición a trabajar remuneradamente: ocupadas, cesantes, buscan trabajo por primera vez; Jefas de hogar o jefas de núcleo19, condición que debe tener al menos el 75% de las participantes (podrán participar mujeres no jefas de hogar en una proporción no mayor al 25%); Residentes en las comunas/ localidades donde se implementa el Programa.
El modelo institucional, rupturas y continuidades
El Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos preferentemente Jefas de Hogar (PMJH) es un Programa interministerial, en el cual participan los Ministerios de Salud, Educación, Planificación, Justicia, y Bienes Nacionales, y las siguientes instituciones: SENCE, Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Junta Nacional de Jardines Infantiles e INTEGRA.20 El Programa es gestionado, diseñado y coordinado por el Sernam, se ejecuta a nivel comunal y la institución encargada de su diseño e implementación local es la Municipalidad.
El Programa posee una complejidad en su diseño, que se debe en gran parte, a que constituye una propuesta de política pública que incorpora criterios de focalización social y territorial, integralidad, descentralización, participación y la dimensión de género. Siendo los cuatro primeros lineamientos gubernamentales para el combate de la pobreza. En este marco, el Programa ha sido diseñado a partir de la identificación de los principales problemas que afectan a las jefas de hogar en tanto mujeres pobres. Esta opción requirió incorporar en su diseño una estrategia de operación basada en la intersectorialidad, la cual ponen en tensión la estructura compartimentalizada del Estado.21
La falta de precedentes y escaso desarrollo de políticas y Programas que consideren la situación de las mujeres, ha obligado al PMJH a la creación de cauces institucionales innovadores. En su rol de coordinador de políticas y no de ejecutor, Sernam ha debido coordinarse con los organismos públicos especializados. Siendo la Línea de capacitación Laboral, el eje del Programa, esta coordinación se realiza básicamente con el SENCE.
La articulación de niveles y sectores
El diseño del PMJH contempla la articulación con diferentes instituciones y privadas, a objeto de promover iniciativas focalizadas en el grupo social de las MJH. Así a nivel nacional y regional, el Programa coordina diferentes sectores, con el propósito de proponer Programas, medidas y acciones focalizadas en MJH en los ámbitos de trabajo, educación, salud, justicia y vivienda.
A nivel comunal el Programa de Habilitación Laboral para MJH se realiza a través del municipio. El Programa optó desde sus inicios por esta vía para llegar a sus destinatarias, por ser la institución que más cercanamente vincula al Estado con la población, especialmente la de escasos recursos. Ello se expresa más concretamente en la realización de diagnósticos y diseño de iniciativas que involucran a la ciudadanía.
La municipalidad es responsable de formular el Proyecto Comunal del Programa MJH. Dicho proyecto se financia con recursos municipales iguales o superiores a los que transfiere el Sernam, y con los recursos sectoriales de los ministerios y servicios participantes. Hasta hoy han sido proyectos anuales cuya continuidad se renueva, aunque la perspectiva es que abarquen períodos mayores.
Para el diseño del Proyecto Comunal, la municipalidad cuenta con el marco de un diseño nacional intersectorial del Programa, que debe ser adaptado a las estrategias de Desarrollo Regional. Sin embargo, el ajuste de este diseño a la realidad específica de las Jefas de Hogar y del mercado laboral de la comuna, requiere de una propuesta pertinente realizada por la municipalidad con la participación de sus diferentes áreas (social, planificación, administración, etc.). El Programa ha alcanzado sus mejores resultados en aquellas municipalidades que lo asumen como uno de sus Programas sociales permanentes, cuya gestión cuenta con la participación no sólo del área de desarrollo Social, sino también de Planificación, Administración y Fomento Productivo (en los casos en que el área existe).
Intersectorialidad y traspaso institucional
En la historia del Programa se distinguen dos Fases de desarrollo. En la Primera Fase se avanzó en la coordinación intersectorial en el nivel nacional, así como en la apropiación del Programa por parte de los municipios involucrados (nivel local). El aporte de recursos municipales iguales o superiores a los que les transfiere el Programa es una expresión de ello.
En la Segunda Fase en cambio, se avanza hacia una mayor institucionalización de las medidas sectoriales que favorecen la inserción económica y social de las mujeres jefas de hogar. El objetivo es transformar estas medidas sectoriales en políticas y acciones permanentes de los respectivos ministerios, regiones y municipios. El desafío del traspaso y apropiación institucional caracteriza a esta Segunda Fase.
Ello no impide que el rol del Sernam siga siendo la gestión (coordinación, articulación), asesoría técnica, seguimiento, comunicación y evaluación del Programa. Sin embargo, y de acuerdo a las prioridades de política social, se agrega mayor énfasis a la coordinación intersectorial horizontal en los niveles nacional, regional y local, así como la coordinación vertical entre éstos. El compromiso político y técnico de los equipos en los diferentes niveles del Programa (nacional, regional, comunal) pasa a ser central para la descentralización del Programa.
Tras este desafío subyace la hipótesis que la incorporación del Programa a las Estrategias de Desarrollo Regional así como a los Planes de Desarrollo Comunal posibilitará avanzar en perfeccionar los criterios de focalización territorial. Una mejor consideración de las características de la pobreza regional y local, así como de los mercados laborales regionales y locales debiera aportar en la mayor pertinencia y ajuste del Programa a estas realidades.
En el nivel local, paralelamente se requiere consolidar la coordinación intersectorial local (redes institucionales de apoyo) así como entre los departamentos municipales involucrados.
A partir de 1994, el rol del Sernam frente a los municipios es de asesoría técnica a su gestión y de canal proveedor de recursos fiscales como apoyo, complementario y transitorio, a los recursos propios del municipio. Se persigue que los equipos municipales encargados de la implementación, asuman crecientemente un papel de tipo coordinador de la ejecución de las distintas líneas, a través de entes especializados, ubicados dentro de su propia orgánica.
Concertación de actores para la Línea Eje Laboral
En la Primera Fase del Programa, una de sus características centrales fue la integralidad del enfoque que se expresaba en cuatro líneas de acción que se complementaban y potenciaban. Sin embargo, el eje laboral ha sido siempre central.
En la Segunda Fase, la integralidad sigue siendo un principio rector del Programa, pero la Línea Laboral adquiere un mayor énfasis. Se refuerzan aquellos aspectos del Programa que han demostrado tener un impacto más directo en la inserción laboral y/o el mejoramiento de las condiciones de trabajo de las mujeres. Ello supone no sólo ampliar el porcentaje de mujeres que acceden a la capacitación laboral y nivelación de estudios, sino también reforzar las iniciativas de intermediación laboral y apoyo al trabajo independiente. Esto significa innovaciones estratégicas para que las líneas restantes se articulen a la Línea Laboral sólo en aquellos ámbitos necesarios. Así por ejemplo, se restaron actividades asistenciales que resultaron no ser tan indispensables para el cumplimiento de metas.
Asimismo, esta Segunda Fase enfatiza una mayor rigurosidad de los municipios en la selección de las participantes; se busca así acotar la focalización a mujeres económicamente activas. El impacto del Programa disminuye en aquellas mujeres cuyas estrategias de sobrevivencia se basan en su dependencia de las redes asistenciales del Estado, por lo que difícilmente adoptarán el trabajo remunerado como mecanismo de generación de ingresos.
Finalmente, esta Fase prioriza aquellos territorios que presentan condiciones más positivas en sus mercados laborales, dado que la realidad económica de la región y de la comuna constituye un factor fundamental en las posibilidades de inserción laboral de las participantes del Programa. Para estos efectos se construyó una metodología para la realización de diagnósticos regionales sobre el mercado laboral, a fin de orientar la selección de los oficios en que se capacitarán las jefas de hogar.22
En esta nueva perspectiva, la coordinación de Sernam con Sence adquiere otro sentido. Por una parte, se busca que la ejecución de la Línea sea responsabilidad de Sence, incorporándola a su quehacer habitual (y de hecho así se concreta), pero que el diseño de los Programas de capacitación laboral tenga en cuenta la perspectiva de género y que de hecho se incorpora a su propio presupuesto esta línea de trabajo. La meta global que se persigue a través del trabajo de coordinación intersectorial, puede considerarse lograda: la capacitación laboral para jefas de hogar es parte de los Programas propios del Sence, situación inexistente antes de la implementación del PMJH.23
Sin embargo, la tensión entre criterios de mercado y criterios sociales en la implementación del Programa de Capacitación Laboral para Jefas de Hogar, está aún presente.
a. La formación técnica y el género: El PMJH, a diferencia de lo que ocurre con la gran mayoría de los Programas de capacitación profesional en Chile, avanza en el reconocimiento e incorporación del enfoque de género en la malla curricular de la formación técnica. En este Programa, la perspectiva de género no es sólo concebido como sinónimo de "participación de mujeres". El PMJH incorpora a la formación el análisis de la representación y elaboración social de lo femenino y lo masculino.
En este sentido, el PMJH es altamente innovador pues, desde el reconocimiento que esta construcción social de lo femenino se manifiesta en pautas discriminatorias en el ámbito del trabajo, llega a diseñar y construir contenidos y metodologías que apuntan a su superación. Con ello se explicita, que no es suficiente que las mujeres se capaciten en oficios técnicos o que accedan a un puesto de trabajo – condiciones esenciales a todo proceso de movilidad social- sino también que ellas asuman y se apropien de su condición de mujer desde un mejor manejo de ámbitos complementarios24: uno, la cultura como principal moldeadora de su condición femenina; dos, el mercado y las condicionantes estructurales a la inserción laboral de la mujer; tres, ellas mismas, como portadoras de una subjetividad y un proyecto de sí mismas que les permita mirarse a distancia de las condicionantes de la cultura y el mercado.
El desafío hoy en día, dice relación con avanzar hacia una mayor y efectiva integración entre los cursos con perspectiva de género y aquello con contenido técnico. En efecto, actualmente se observa que al interior de la malla curricular del Programa, ellos se diseñan y ejecutan de manera paralela, sin lograr un nivel de coordinación y diálogo entre sí. Algo similar sucede con algunos manuales para el diseño de cursos de capacitación y la búsqueda de empleo; ellos no se detienen en el análisis de los elementos y condicionantes de género.
b. La formación como un proceso integral: El PMJH es también innovador en su enfoque formativo, en cuanto reconoce que para la superación de la situación de pobreza y discriminación de estas mujeres jefas de hogar, no es suficiente la entrega de formación a través de la capacitación laboral. Por el contrario, el Programa reconoce no sólo que la pobreza es heterogénea, sino también que la situación de cada una de estas mujeres se sustenta en una experiencia de vida en la que las carencias se superponen. La pobreza de las mujeres se caracteriza por el predominio de situaciones en las que existe multiplicidad de carencias. Ello significa concretamente, que para que la formación constituya una verdadera oportunidad de cambio para estas mujeres, se requiere también crear las condiciones para que ello sea posible. Más aún, es muy posible, que si las mujeres no cuentan con una estructura de apoyo como donde dejar a sus hijos, una beca de apoyo o atención en salud, ellas no podrán hacer uso de esta oportunidad que el Estado les ofrece.
De manera que abordar la pobreza desde un enfoque integral es una opción necesaria para poder romper con la tendencia a la reproducción y lograr el impacto deseado.
c. La focalización vs la universalización: La pregunta que surge, desde el análisis y la lectura de los contenidos de la formación, es si la focalización de este Programa en las mujeres pobres es suficiente para terminar con su situación de discriminación. En la medida que la discriminación de las mujeres se teje desde la sociedad entera, cabe preguntarse si la exclusiva focalización en ellas, permite abordar el problema en toda su complejidad.
Un estudio del Sernam25, sobre barreras a la incorporación de las mujeres al trabajo, muestra que en el caso de las mujeres pobres, las barreras no se viven exclusivamente en el ingreso al mercado. En palabras simples, las mujeres pobres siempre encuentran trabajo. El problema hoy día en Chile, se refiere más que al acceso, al tipo de trabajo al que se accede. Estos son trabajos de muy mala calidad y altamente precarios en términos de las condiciones de trabajo.
Lo señalado, indica que parece pertinente asumir que la perspectiva de género en la capacitación laboral, no sólo se debiera circunscribir o focalizar en las mujeres pobres. Por el contrario, el enfoque de género debiera permear la capacitación laboral y profesional de hombres y mujeres sin distinción. El PMJH, al especificar su focalización sólo en las mujeres de escasos recursos, sin duda que no avanza en este sentido.
d. El enfoque de la habilitación: El PMJH incorpora en su Segunda Fase, el concepto de "habilitación laboral", énfasis que no se encontraba en sus inicios. Este cambio, no sólo alude a la construcción de una estrategia de intervención más clara en términos de lo laboral como eje programático, sino que incorpora y explicita su apuesta hacia un enfoque de la habilitación laboral.
Desde este enfoque de la "habilitación", se concluye que existe un grupo mayoritario de familias pobres que están haciendo esfuerzos por surgir. De esta manera, se plantea que los pobres habilitados son aquellos que muestran condiciones objetivas de haber alcanzado un éxito socioeconómico relativo, a pesar de sus actuales restricciones económicas. Considerar a los pobres como sujetos habilitados, responsables de su propio destino, tiene importantes consecuencias para el diseño de la política social a futuro. Ello implica promover Programas que incentiven a los pobres a superar por sí mismos su condición.26
El enfoque de la habilitación tiene el mérito de hacer ver que la mirada hacia los pobres, desde los estudios y las políticas sociales, desconocen las actitudes y los esfuerzos que realizan los propios pobres para mejorar su situación. Sin duda, hay pobres más habilitados que otros para insertarse en el mercado; la pobreza no se define sólo por carencias. Sin embargo, en su énfasis por valorar y destacar los "esfuerzos" que hacen los pobres por salir adelante, este enfoque olvida o relega a un segundo plano la fuerza de las condicionantes estructurales que a menudo enmarcan y condicionan la trayectorias de los sujetos y las familias más pobres.
Este olvido, se traduce en una propuesta de política que considera a las propias familias y personas pobres como centro de la estrategia de superación de la pobreza para llegar a definir Programas que sean habilitantes. En la situación de crecimiento económico sostenido, baja inflación y bajo desempleo que imperaba a mediados de los noventa, se llegaba a postular que las causas estructurales de la pobreza se hacían menos relevantes, y que llamaban a la necesidad de potenciar los esfuerzos individuales por surgir.
Abordar el tema de la formación profesional sin embargo, requiere también abordar las causas estructurales de la pobreza. Necesariamente, ello nos remite a las formas de producción, a las relaciones de trabajo, a la distribución de los ingresos, a la estructura tributaria y su uso. Incorporar la variable social y de género a la formación profesional puede disminuir la desigual distribución de la "inteligencia", factor que tiene una incidencia significativa en las posibilidades de desarrollo de las mujeres ( y hombres) más pobres.
Asimismo, el tema de la formación profesional en los más pobres, tiene que ver con el Estado, con la forma que la sociedad estructurada funciona. La construcción de una sociedad más equitativa no es posible sin un Estado más moderno, equitativo y más descentralizado que asegure y resguarde que todos los ciudadanos accedan al derecho de la educación y la formación profesional.
En el caso del PMJH, sus avances dicen relación con el perfeccionamiento de un enfoque habilitante y la creación de una institucionalidad estatal que lo sostiene. Las evaluaciones del Programa muestran que las mujeres participantes han adquirido muchas destrezas para su incorporación al mercado de trabajo. En términos de institucionalidad el PMJH también muestra logros. Sin embargo, los logros en términos de su impacto, entendido como inserción en el mercado, son mucho más débiles.
Por esta razón, cabe preguntarse si el PMJH no estaría en condiciones de avanzar un paso más allá en la postulación de un enfoque que sobrepase el de la habilitación, por uno que cuestione y proponga acciones no sólo hacia las mismas mujeres, sino también hacia la sociedad entera, los empresarios, el estado... En síntesis, dar el paso de un enfoque técnico y operativo a uno estratégico y político.
e Los oficios no tradicionales: La propuesta de incorporar oficios tradicionalmente masculinos a la oferta de cursos para las mujeres jefas de hogar, tenía como objetivo, avanzar en la superación de la segmentación laboral que normalmente las afecta. En concreto, capacitar a las mujeres en oficios que además de ser tradicionalmente masculinos les abren posibilidades a mejores remuneraciones que los oficios tradicionalmente femeninos. Podría señalarse que uno de los principales méritos de esta política, es instalar pro primera vez y a través de una medida concreta, la búsqueda de soluciones a una situación de discriminación histórica.
Los resultados obtenidos, nos remiten a la discusión planteada anteriormente sobre la habilitación y la focalización. En efecto, las evaluaciones realizadas muestran que la segmentación laboral no se supera por la existencia de más mujeres capacitadas en oficios tradicionalmente masculinos. Varias son las barreras que se señalan: las mujeres demoran más tiempo en encontrar trabajo y necesitan de un mayor apoyo del Programa para insertarse pues cuenta con un menor apoyo de la red familiar y de amistad. En síntesis, registran mayores dificultades de inserción laboral.
EL PMJH avanza en el reconocimiento de las dificultades de las mujeres pobres en el ejercicio de oficios no tradicionales, a través de su focalización en aquellas comunas más grandes y por ende con un mercado más diversificado, y con la promoción del trabajo independiente. Esta última medida permite que las mujeres eviten la búsqueda de empleo, pero las ubica frente a otro desafío de igual o mayor complejidad: generar su propia fuente de ingresos a través del trabajo por cuenta propia. Ello no les evitará tener que enfrentar el mercado a través de proveedores, clientes y la competencia en el rubro. En este sentido, la incursión en oficios no tradicionales es siempre un desafío grande para las mujeres, más aún para las pobres.
La segmentación laboral, es un problema de habilitación, pero también económico y cultural, estructural. En este sentido, cabe preguntarse si apostar al cambio puede hacerse con las mujeres socialmente más vulnerables. No sería más lógico, partir por aquellas "más habilitadas" y socialmente menos vulnerables? Asimismo, cabe preguntarse si no se requiere también de una política que se oriente hacia los hombres (trabajadores y empresarios) en la perspectiva de promover la mayor aceptación e incorporación de mujeres al ejercicio de estos oficios tradicionalmente masculinos.
A propósito de la demanda y la oferta
a. Las mujeres, la capacitación y el trabajo:27 las evaluaciones del Programa indican que las mujeres de extrema pobreza tienen más dificultades para enfrentar el proceso de capacitación. Un 88,9% de las mujeres indigentes finaliza los cursos contra un 95,0% de las mujeres no pobres.
Al considerar la totalidad de las mujeres, se observa que los cursos tradicionales registran un mayor porcentaje de finalización que los no tradicionales, con un 92,4% contra un 88,5% respectivamente. Lo que refleja dificultades adicionales de estos últimos. Ello coincide con la percepción de las mujeres en términos de las mayores dificultades para encontrar trabajo en estos oficios no tradicionales.
Sin embargo, la dificultad para encontrar trabajo en el mismo oficio de la capacitación es generalizada, el 52,2% piensa que es muy difícil. Las mujeres pobres claramente constatan más dificultades (57,5%) que las no pobres (41,9%).
Con respecto a la inserción laboral después del curso, se observa que el nivel más significativo de inserción se registra para las "jefas de hogar con aporte al hogar"; 38,8% se ocupa en el mismo oficio de la capacitación o en algo relacionado.
La escolaridad pareciera no tener mayor influencia en el nivel de inserción. Sin embargo, llama la atención que a mayor escolaridad disminuye la inserción en oficios relacionado con la capacitación recibida. Estos oficios, exigiendo mayor escolaridad, probablemente permiten ubicarse en una mayor variedad de empleos. Es en este mismo nivel de mayor escolaridad donde un mayor porcentaje de mujeres declara no trabajar; lo que lleva a preguntarse si ello no se asocia al hecho que estos empleos son más competitivos y sobre ellos existe una mayor presión de demanda.
En términos de la búsqueda de trabajo, se observa que la inserción inmediata es superior para los cursos tradicionales (45,6%) que para los no tradicionales (35,7%). La inserción inmediata es también más alta en las comunas grandes (60,9%) que en las medianas (32,3%) y las pequeñas (42,9%).
En relación a las percepciones y opiniones de las mujeres se observa que un 47,0% de las mujeres percibe una incidencia positiva del curso sobre su situación laboral; siendo menor para el caso de los cursos no tradicionales. Los motivos de esta percepción se centran en que "les cuesta menos buscar trabajo" o encontró un trabajo más satisfactorio.
Cabe señalar que más del 40% de las mujeres constata un aumento de ingresos en relación a la situación anterior a la capacitación, una mayor valoración de parte de sus jefes y una mayor satisfacción con el trabajo que realiza.
b. Los empresarios: La articulación con empresarios en términos de poder innovar y sumarlos a la propuesta del PMJH, ha resultado en general infructuosa. O bien el Programa se desconoce o interesa sólo en la medida que aporta mano de obra barata. Existe asimismo reticencia por parte de los empresarios, a contratar mujeres capacitadas en oficios no tradicionales, aun cuando se trate de oficios para los cuales las destrezas "femeninas" representan una ventaja respecto de los hombres. Esta situación, no hace más que confirmar la existencia de una barrera cultural y de imágenes de género fuertemente consolidadas.
c. La articulación entre oferta y demanda: Los logros a nivel de la articulación entre la formación y la demanda son aún un aspecto débil del PMJH. El último estudio de evaluación y seguimiento del Programa28 destaca que la implementación de los cursos de capacitación se ve perjudicada por la selección de propuestas de cursos poco pertinentes a la realidad de las comunas y las mujeres.29 Aún cuando al Sence le cabe seleccionar las mejores propuestas, este proceso de selección se enfrenta a la falta de diagnósticos sistemáticos del mercado laboral, que además es extremadamente cambiante.
La llamada modernización del Estado y sus orientaciones, tienen naturalmente incidencia en las potencialidades y limitaciones de los Programas de capacitación laboral dirigidos a mujeres de escasos recursos. Actualmente el Estado diseña los Programas, pero no los ejecuta directamente, sólo administra, supervisa y controla. La implementación recae en organismo privados (OTEC), al cual el Estado le compra servicios. Los OTEC, como cualquier empresa privada de servicios, tiene como objetivo central la ganancia. La minimización de los costos puede tener implicancias sobre la calidad del servicios, más aun si el Estado no está en condiciones de exigir la calidad esperada.
En el caso chileno, las debilidades de este modelo radican, en parte en su diseño, pero muy especialmente, en las condiciones concretas de operación. La falta de metodologías para evaluar las propuestas, de criterios respecto a los contenidos mínimos de las especialidades, la debilidad de los instrumentos de control de la ejecución de los cursos, las debilidades de los cauces institucionales para desarrollar estas tareas a lo largo del país, son algunas de las barreras que dificultan un rol oportuno por parte del Estado.
a. La integralidad: Uno de los principales logros del Programa es la capacidad para traducir el diagnóstico en un conjunto coherente de medidas que articuladas entre sí, permiten abordar de manera integral el problema. El Programa avanza un paso más en su Segunda Fase, cuando logra afinar su enfoque de intervención, haciéndolo más estratégico. En efecto, si bien el eje laboral siempre fue central, en esta Segunda Fase se logra que las demás líneas se pongan al servicio de la línea eje, y no sólo se sumen.
Uno de los desafíos pendientes es consolidar esta articulación de las diferentes líneas pues ello influye en la "integralidad" y la eficiencia del Programa. En efecto, si las líneas de acción no se ejecutan en el momento que se necesitan, la "trayectoria" de las mujeres se hace más lenta y por ende disminuye el cumplimiento de metas.
b. Gestión y focalización: La existencia entre las beneficiarias de una proporción de mujeres que no se ajustan en forma estricta a la definición (demanda) de mujeres jefas de hogar, da cuenta de dos problemas propios del esfuerzo de focalización: Por una parte, que la definición de jefatura de hogar, es una situación transitoria y que en la realidad también tiende a ser percibido difusamente por las mujeres; y dos, que en localidades con menos habitantes, es más díficil encontrar el número (meta) de mujeres que correspondan al "perfil" del sujeto. Ello se expresa finalmente en la disminución de la coherencia, eficiencia y eficacia (impacto) de un Programa que ha sido cuidadosamente diseñado para mujeres jefas de hogar de escasos recursos.
c. Gestión intersectorial: La meta global que se persigue a través del trabajo de coordinación intersectorial, puede considerarse lograda: La capacitación laboral para jefas de hogar es parte de los Programas propios del Sence, situación inexistente antes de la implementación del PMJH. En este tema el financiamiento de la totalidad de los cursos de capacitación laboral por parte del Sence, es un buen indicador. De manera tal, que hoy día el tema central ya no es el traspaso, sino la consolidación o proyección del Programa de capacitación laboral para jefas de hogar en el Sence, considerando el sistema global dentro del cual se inserta y los actores específicos que se interrelacionan.
El PMJH presenta un diseño innovador en su capacidad de articular y asegurar la mutua retroalimentación entre los niveles nacionales, regionales y locales. Más que un ir y venir entre los distintos sectores, se observa un diseño en el cual existen instancias bisagras que mantienen y aseguran la articulación vertical entre los distintos niveles del Programa.
Uno de los mayores logros del Programa es haber superado las relaciones bilaterales del Sernam con las demás instituciones, constituyendo mesas de trabajo técnico (Grupo de Tareas) a nivel nacional y regional con todas las instituciones que participan del Programa. De esta manera los compromisos –de implementación, de estudios, recursos humanos y financieros-- que se adquieren, se reafirman mediante "convenios" que se asumen colectivamente en la Programación anual.
A pesar de estos logros, cabe señalar que esta mayor articulación vertical y horizontal entre los servicios, no necesariamente se traduce en la creación de una oferta pertinente y articulada a un objetivo común. A diferencia de Sence y Minsal, las restantes instituciones no tienen Programas específicos para las mujeres, sino que colaboran en forma coordinada con el PMJH. La mayoría de las instituciones han establecido "cupos" para las mujeres en la oferta universal que ellas tienen.
d. Descentralización: A través de los años de gestión, el PMJH ha llegado a la conclusión que las dinámicas o circuitos económicos y los mercados de trabajo locales son factores claves a considerar para una adecuada gestión e implementación de la línea laboral. Sin embargo, este criterio definido centralmente no siempre es coincidente con los criterios de los Gobiernos Regionales. Desde una perspectiva central, si la localización territorial del Programa se realiza con las prioridades Regionales (comunas pobres y rurales), podría terminar siendo más ineficiente y de menor impacto. Para los Gobiernos Regionales en cambio, la priorización se hace en función de la entrega de servicios a los más pobres, independientemente de las dinámicas de los mercados locales.
Esta diferencia de criterios para la focalización territorial, pone en cuestión la descentralización efectiva del Programa. El problema que se plantea es como adecuar las metas y criterios a las realidades y diagnósticos específicos de cada región sin traicionar los principios y metas perseguidas por el PMJH. Resolver esta tensión parece esencial, si lo que se busca es una mayor integración y traspaso del PMJH a los Programas de Desarrollo Regional.
A nivel de la gestión comunal, el PMJH ha logrado un mayor avance en términos de descentralización. Los municipios cumplen progresivamente un rol central en el diseño y ejecución comunal. En este proceso, los municipios articulan los componentes y acciones ministeriales con las actividades municipales, y simultáneamente convocan y trabajan con las mujeres fomentando su participación activa en el Programa. El desafío hoy día es consolidar este mayor protagonismo del municipio en el Programa, a través de su incorporación a los Planes de Desarrollo Comunal.
Las posibilidades de asumir una mayor gestión local sin embargo, está limitada por el diseño, los aspectos de Programación y elaboración de presupuestos nacionales, y las capacidades regionales y locales. Aún cuando existe un espacio para la toma de decisiones relacionadas con la coordinación y articulación de la ejecución del Programa, tanto a nivel Regional como Comunal, no existe una demanda por una mayor autonomía a nivel de las comunas. Tampoco existe una demanda por descentralizar la toma de decisiones del Programa a nivel Regional.
A propósito del impacto en las trabajadoras30
a. Logros y fracasos: Los resultados del PMJH permiten observar que las principales fortalezas del programa se ubican esencialmente en el aspecto de desarrollo personal, mejorándose su autoestima y fortaleciéndose sus proyectos de vida. Sin duda, en este impacto destaca la capacitación recibida durante el proceso de creación de habilidades para el trabajo. Las debilidades del PMJH en cambio, se concentran fundamentalmente en el magro impacto de la capacitación técnica. En efecto, los resultados en términos de ocupación de las mujeres son débiles.
Estos resultados nos remiten al ya viejo tema del impacto de la capacitación en términos de mejoramiento de la inserción ocupacional de los trabajadores. El indicador más recurrente es la tasa de empleabilidad observada con posterioridad a la ocupación. En estos términos, el programa MJH no es un programa exitoso. Las mujeres pobres no muestran grandes mejorías en términos de su ocupación. Cabe preguntarse si tras 6 o 9 meses de capacitación, las mujeres y los pobres en general, están en condiciones de optar a un mejor empleo o insertarse en mejores condiciones en el mercado. Si se reconoce la complejidad y la profundidad de las situaciones de pobreza y de su tendencia a la transmisión intergeneracional, las posibilidades de cambio a partir de un año de formación son sin duda muy escasas. La pobreza así como la condición de mujer discriminada se transforma con los años y las generaciones, en un modo de vida y una cultura. Penetrar, producir movimiento en este modo de vida requiere de tiempo, instrumentos y soportes. El sentido del tiempo, de política, de estrategia a mediano y largo plazo, parece no existir en los escritorios de quienes planifican y diseñan.
La capacitación de los grupos más vulnerables debiera ser entendida como el inicio de un proceso de cambio, de ruptura con un proceso de transmisión intergeneracional de la pobreza. Más que esperar impacto en términos de inserción laboral y mejoramiento de los ingresos a corto plazo, las apuestas debieran ir a la creación de condiciones para que ello comience a ocurrir: los cambios a nivel de las pautas de conducta y la cultura son sin duda un elemento central para el logro de una mejor calidad de vida entre los más extremadamente pobres. Las evaluaciones del PMJH dan cuenta de la presencia de planes laborales y de vida en estas mujeres, ese ya es un cambio, para lo cual los instrumentos para la medición de impacto aún no han sido creados.
b. Los indicadores de impacto: Si se consideran la totalidad de mujeres capacitadas en el PMJH, de acuerdo a la última evaluación del Programa31, se registra un 66,5% de ocupadas, un 16,5% de desocupadas y un 16,7% de inactivas.32 A partir de la comparación con el grupo control, se observa que con la capacitación se produce en lo fundamental un movimiento de mujeres inactivas a ocupadas y desocupadas.
Son las "jefas con aporte al hogar" las que registran un mayor nivel de ocupación con un 83,5%, siguen las "jefas sin aporte al hogar" con un 62,5%, y las no jefas de hogar con un 49,6%. Para todo tipo de mujeres la capacitación produce un impacto positivo sobre la ocupación.
Considerando las mujeres capacitadas se constata que el mayor nivel de ocupación se alcanza para el rango de escolaridad entre 8 y 11 años, con un 69,4%. La comparación con las mujeres no capacitadas sugiere que la capacitación implica mejoras para las de menor escolaridad (entre 8 y 11años), no así para las de mayor escolaridad.
Para las mujeres capacitadas la ocupación aumenta con la disminución de la pobreza, de un 48% para las mujeres indigentes a un 73,7% para las no pobres. Se constata un impacto positivo de la capacitación sobre la ocupación sólo para las pobres no indigentes. Para las mujeres indigentes y no pobres las variaciones son mínimas e incluso negativas. Lo anterior podría explicarse por dos fenómenos: uno, las limitantes que tienen las mujeres de extrema pobreza para insertarse en los mercados de trabajo y dos, una saturación de los mercados de trabajo para los oficios en que mayoritariamente trabajan las mujeres no pobres. Problemas ambos que no se superan con los Programas de capacitación ofrecidos.
La capacitación ha producido una disminución significativa (9.0%) de mujeres trabajando en servicio doméstico. El único sector que se mantiene inalterado es industria manufacturera. Con la capacitación la proporción de asalariadas aumenta, mientras que los servicios domésticos / personales disminuyen en aproximadamente 8 puntos porcentuales.
En el caso de las mujeres mayores, entre 35 y 45 años, se constata que la capacitación más bien implica un paso de asalariadas a trabajadoras independientes.
Los ingresos promedio del trabajo de las mujeres capacitadas superan en un 9,2% a los que registran las que no se han capacitado (US$130 y US$118, respectivamente). Considerando el total de los ingresos familiares queda en evidencia que las jefas con aporte son las únicas que juegan un papel relevante en el sostenimiento económico del hogar.
La percepción de sí mismas entre las mujeres del PMJH mejora a medida que aumenta el nivel de educación. Ello muestra que la educación no sólo entrega conocimientos sino herramientas de desarrollo personal. La situación de pobreza de las mujeres opera en un sentido similar a la educación: a medida que aumenta la pobreza disminuye la percepción positiva de sí misma.
En conclusión, podemos señalar que una de las principales lecciones del PMJH, experiencia pionera en la creación de un modelo de integración de la perspectiva de género y la capacitación laboral, es que no basta con evocar la existencia de desigualdades y de derechos de las mujeres jefas de hogar, para que el resto del aparato público las asuma como objeto de atención prioritaria en los programas sociales o bien se transforme en sujeto de política. La incorporación de la perspectiva de género así como la focalización en las mujeres pobres enfrenta dificultades pues tensiona y cuestiona a menudo los supuestos desde los que operan las políticas sociales y los distintos sectores del estado y sus programas. Más aún los obliga a interrogar sus propias metas así como las metodologías e instrumentos de intervención.
Sin embargo, es posible reconocer algunos avances tales como la lectura por sexo de las estadísticas de capacitación y empleo por parte del Instituto Nacional de Estadísticas y también el Servicio Nacional del Empleo; la institucionalización del PMJH al Sence, y su respectiva asignación de recursos; la incorporación de líneas de capacitación tendientes a romper con la segmentación del mercado, la construcción de material didáctico que incorpora la perspectiva de género, la validación del PMJH como modelo para el desarrollo de una metodología de trabajo intersectorial a nivel nacional, y el Programa Integrado Mujer – Industria que apuesta a un enfoque de política integrador del componente de capacitación a factores de tipo estructural.
En Chile sin embargo, la problemática de género ha estado esencialmente vinculada a las mujeres pobres. Esta doble focalización caracteriza y orienta la incorporación de la perspectiva de género a los programas de capacitación laboral. Sin desconocer la relevancia que ello tiene en términos de un proyecto sociedad más equitativa, esta opción tiene dos implicancias relevantes de señalar:
Primero, la incorporación de la perspectiva de género ha quedado circunscrita a una problemática propia a las mujeres - pobres, impidiendo ver que las discriminaciones también incumben a mujeres (y a hombres) no pobres. El impacto o efectos sinérgicos de un programa doblemente focalizado no son evidentes; los restantes programas de capacitación han sido escasamente influidos por este enfoque.
Segundo, la doble focalización del PMJH ha tenido como consecuencia que la incorporación de la perspectiva de género sea visualizada e integrada sólo al ámbito de las políticas sociales. Con ello, la posibilidad de incorporar este enfoque a las políticas de empleo y fomento, se ve dificultado. En efecto, se observa que al igual como ha sucedido con otros grupos socialmente prioritarios, las mujeres pobres tienden a ser visualizadas como sujeto de políticas sociales, viéndose limitada su posibilidad de participar en ámbitos propios a las políticas de fomento productivo. El caso que mejor grafica lo señalado, está dado por la nula presencia de mujeres pobres en los programas de exención tributaria (mecanismo al que acceden las empresas para capacitar a sus trabajadores), quedando circunscritas las mujeres pobres al programas de becas (política social del Sence).
En este sentido, no sólo el mercado no entrega luces y avanza en la mayor integración de las mujeres pobres hacia condiciones de mayor igualdad en el mundo del trabajo, tampoco el Estado cuenta con mecanismos incentivadores a la discriminación positiva que incentiven y muevan al mercado hacia un trato más equitativo entre trabajadores y trabajadoras.
En este sentido, la menor viabilidad económica de estas mujeres pobres las sitúa en un nivel de segunda categoría. La creación de instrumentos y metodologías de fomento y de empleo adecuadas y pertinentes a ellas continúa siendo un desafío. La extrema pobreza así como la problemática de género siguen siendo un ámbito oscuro a las políticas. El PMJH es un claro ejemplo de las dificultades que las mujeres extremadamente pobres presentan para sumarse a ellas. El diseño de programas es aún insuficiente para responder a esta problemática social.
Por último, se considera que la institucionalización de programas como el PMJH corresponde a la priorización de la perspectiva de género a nivel de las políticas. Ello no es necesariamente así. La institucionalización de determinados programas, no siempre asegura que las apuestas centrales del enfoque de género se conserven. Por el contrario, se observa una tendencia a reinterpretar la perspectiva de género e incorporarla bajo una perspectiva parcial (por ejemplo, género como sinónimo de participación de mujeres o solamente énfasis en las mujeres pobres) y no como una problemática que incumbe a toda la sociedad, poniendo en cuestión las relaciones de poder entre hombres y mujeres.
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