| La comprensión de los problemas de la pobreza en los países de desarrollo ha evolucionado muy notablemente en los últimos años. Nuevos análisis de gran amplitud como, el más reciente, el del Banco Mundial, “Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001” (“World Development Report 2000/2001”), ha contribuido a elucidar el desarrollo de la pobreza y de los métodos más efectivos para combatirla. Se ha desarrollado un alto grado de consenso internacional sobre cómo la pobreza debe ser entendida y combatida. Esta comprensión coincide con la política danesa para el desarrollo, y abre la posibilidad de nuevas y amplias alianzas conducentes a una política de desarrollo en beneficio de los pobres. A continuación se presenta una síntesis de esta amplia comprensión internacional de la pobreza.
Carácter de la Pobreza
En los últimos 15 años, la proporción de la población mundial que vive en la pobreza se redujo claramente. Sin embargo, la cantidad absoluta de pobres, calculada sobre la base de los ingresos cuantitativos, se ha mantenido bastante estable en la cifra de entre 1200 y 1300 millones de personas. La cifra total encubre rasgos muy diferentes de desarrollo en los diversos continentes. En el este de Asia y especialmente en China, la pobreza ha decrecido de manera muy clara, tanto en cifras porcentuales como en cifras absolutas del número de pobres. En el sur de Asia la proporción de pobres se ha reducido un poco, pero la cantidad absoluta de pobres ha aumentado En África la proporción de pobres se ha mantenido relativamente constante, mientras que la cantidad absoluta de pobres ha aumentado. Similarmente, en América Latina la proporción de pobres se ha mantenido constante y su cantidad absoluta ha crecido.
Igualmente, si se observan otros indicadores de pobreza, aparece una evolución desigual. A manera de ejemplo se puede mencionar la caída del analfabetismo en el sudeste y en el este asiáticos, mientras que la cantidad de analfabetas se ha incrementado en el sur de Asia. Hay gran variación en cuanto a la mortalidad infantil; en países como Kenya y Zimbabwe, la mortalidad infantil ha aumentado como consecuencia de la epidemia del SIDA.
Tanto la pobreza como la visión sobre la pobreza se han transformado en el transcurso de los últimos 5-10 años. Una serie de investigaciones cualitativas han venido a complementar los datos cuantitativos. Las dimensiones del ingreso y del consumo no revelan toda la historia de las condiciones de vida de los pobres. El acceso a la salud y a la educación, así como la seguridad de la persona, son igualmente de gran significación en la capacidad de los pobres de abrirse una vía para salir de la pobreza. La educación es un derecho humano y un requisito importante para el desarrollo social. La inversión en educación de calidad apropiada puede tener un gran efecto. En especial, la educación de las niñas y de las mujeres tiene grandes consecuencias positivas en la promoción de la posición y del estatus de las niñas y de las mujeres en la familia y la sociedad y para la calidad de vida de toda la unidad doméstica. La pobreza no es tampoco una situación estática. Tanto los individuos como las unidades domésticas se desplazan hacia arriba y hacia abajo de los límites de la pobreza. Los pobres no constituyen un grupo homogéneo, y las diferencias étnicas, religiosas, de género, de salud y otras pueden significar condiciones de supervivencia muy cambiantes. Las formas de la pobreza varían entre regiones y en cada país. La pobreza sigue siendo mayor en las zonas rurales, pero se vuelve cada vez más notable en las zonas urbanas. Con el cada vez más alto grado de urbanización se puede constatar que una proporción en constante aumento de las personas pobres vive en las ciudades.
Las formas de la pobreza varían también para cada unidad doméstica. Mala cosecha, enfermedad o muerte, conflictos violentos, degradación del medio ambiente u otros acontecimientos externos pueden empujar a una familia hacia abajo de los límites de la pobreza. Especialmente la epidemia del VIH/SIDA tendrá consecuencias catastróficas para los países más fuertemente afectados. Las crisis económicas afectan más agudamente a los pobres, ya que éstos sólo tienen pocos recursos para resistir las variaciones de las coyunturas económicas.
Dentro de cada unidad doméstica particular, la mujer tiene frecuentemente un nivel de vida significativamente más bajo que el hombre, y las mujeres y las niñas tienen a menudo que trabajar más duramente que los hombres y los niños para poder salir de la pobreza. La distribución de ingresos, los factores de producción y otros bienes al interior de la unidad doméstica se caracterizan en muchas partes por la falta de equidad entre hombres y mujeres. La pobreza de las mujeres se relaciona a las limitaciones de sus derechos, al acceso a y al control sobre los recursos de desarrollo, tales como capital, tierra, fuerza de trabajo, conocimiento, y se relaciona también a las limitadas oportunidades de las mujeres de participar en los procesos de decisión.
Asimismo, puede haber un aspecto generacional de la pobreza, siendo los niños y las personas de edad los grupos más vulnerables. Es especialmente el caso de países en donde el VIH/SIDA ha atacado más duro, y donde en particular las clases de edad productiva van desapareciendo, dejando una creciente cantidad de niños y personas de edad sin sostén económico. También los discapacitados son un grupo expuesto.
Finalmente, una parte de los pueblos indígenas se encuentra en una situación tal, que el fundamento de su existencia, frecuentemente recursos naturales, es amenazado cada vez más, conduciendo en muchos casos a una mayor pobreza para tales grupos.
En cierto número de países se ha logrado reducir la pobreza, pero la amplitud de esta reducción varía ampliamente tanto entre países, como entre regiones y unidades domésticas al interior de cada país. Los sistemas de liberalización económica han llevado, en numerosos países, a una desigualdad creciente. En ciertas partes del mundo, la situación de las personas más pobres es ahora peor que hace 10 años.
Las causas de la pobreza
La pobreza es el resultado de varios problemas interrelacionados. Se trata de un complejo conjunto de causas que contribuyen a crear y mantener la situación de pobreza de un grupo o de un individuo. Se trata de una interacción entre: una distribución desigual de recursos; negligencias sociales, políticas, económicas y relativas a la naturaleza; vulnerabilidad, exclusión y falta de influencia.
La distribución desigual de recursos se manifiesta en una estructura económica donde el acceso a los recursos productivos, créditos y educación es desigual y donde existen obstáculos sociales, políticos y culturales para una más justa distribución de los recursos. La desigualdad entre hombres y mujeres, que se expresa en la distribución desigual de recursos ligada al género, contribuye al reforzamiento de la pobreza.
Las negligencias sociales, políticas, económicas y ligadas a la naturaleza se manifiestan en una gestión gubernamental que favorece a ciertos grupos de la sociedad y que no asegura una política económica de promoción del crecimiento y de la distribución de los recursos; en conflictos violentos que destruyen bienes materiales y humanos y que resultan en un incremento de la pobreza; y en el agotamiento de los recursos naturales.
Vulnerabilidad, exclusión y falta de influencia son con frecuencia debidos a la ausencia de derechos civiles y políticos y a la falta de posibilidad de hacer oír su voz. Las personas pobres son especialmente vulnerables a sucesos externos, y también respecto al abuso de agrupaciones con más poder, incluyendo los aparatos de seguridad antidemocráticos. El riesgo de sufrir pérdidas significa que los pobres pueden ser reticentes en cuanto a comprometerse en actividades que impliquen cierto riesgo, aunque pudieran implicar mejores condiciones en el futuro. Las personas pobres prefieren a menudo reducir el riesgo inmediato de pérdida de ingreso, a dar la prioridad a actividades que traigan mejoras a largo plazo. Un buen ejemplo de esto es que los pobres, bajo la presión de la necesidad económica, prefieren enviar a sus hijos a trabajar que a la escuela. La falta de influencia y la inseguridad son aspectos que las propias personas pobres señalan como las dimensiones más importantes de la pobreza.
Son entonces muchos factores distintos, interrelacionados y mutuamente reforzantes los que causan la pobreza. A menudo es difícil separar las causas de los síntomas. Así, un bajo nivel de educación y mala salud son tanto causas como síntomas de la pobreza.
Desigualdad
Un factor importante en el fenómeno complejo de la pobreza, es la desigualdad, incluyendo tanto la desigualdad económica, como la desigualdad ligada al género y la desigualdad entre diversos grupos sociales étnicos y religiosos. 3 [Notas: 3 ) La cuestión relativa a la diferencia entre los países y la importancia de la desigualdad para la lucha contra la pobreza se trata en el documento de trabajo no. 7 de la revisión de la estrategia, “Poverty, patterns of economic growth and income distribution: Review of the issues”.]
La desigualdad global aumenta, tanto entre los países como al interior de ellos. El fuerte crecimiento económico ha sido seguido, en algunos países, por una desigualdad en fuerte ascenso, mientras que en otros sólo ha implicado un aumento relativamente pequeño de la desigualdad. En aquéllos, el desarrollo económico beneficiará también a los pobres, pero a mayor desigualdad menor es el beneficio del crecimiento económico para los pobres. Hay relación entre la pobreza y la desigualdad, puesto que se necesita un crecimiento económico más grande para luchar contra la pobreza en los países con alta desigualdad que en los países con baja desigualdad. Los países que alcanzan un alto grado de igualdad en la distribución de los bienes mejoran sus posibilidades para, también a largo plazo, combatir la pobreza. La experiencia muestra especialmente que una repartición más equitativa de la tierra conduce a mayor crecimiento.
Nuevos estudios han igualmente mostrado que el acceso y el control desigual entre hombres y mujeres sobre los recursos (productivos, humanos y sociales) obstaculizan el crecimiento económico y, con ello, también la lucha efectiva contra la pobreza. La promoción de la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a y el control sobre los recursos puede por lo tanto aumentar el crecimiento y limitar la pobreza.
Las desigualdades étnicas pueden ser de gran significación para el desarrollo de los países. Las consecuencias de las diferencias étnicas dependen del régimen político y del grado de discriminación y de exclusión.
Instrumentos para la lucha contra la pobreza
El crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para la lucha contra la pobreza. El carácter del crecimiento económico es de gran significado para que las personas en las condiciones más desfavorables puedan salir de la pobreza de forma duradera. El crecimiento debe orientarse hacia la reducción de la pobreza y debe combinarse con una política de distribución que favorezca a las mujeres y hombres pobres. Al mismo tiempo, se debe poner el acento sobre el aspecto de crecimiento e igualdad. Su peso relativo al interior de la política de desarrollo es de importancia. Una política que promueve el desarrollo de la agricultura, asegura producción y seguridad alimentarias sostenibles y, al mismo tiempo, genera nuevas posibilidades de ingresos mediante el apoyo al desarrollo de la relación entre campo y ciudad – en forma de posibilidades de transporte de mercancías, transformación de productos alimentarios y otras actividades empresariales que derivan de o apoyan a la agricultura – es una política que tiene por lo general un mayor efecto directo en la lucha contra la pobreza que una política que de manera unilateral favorece a la industria. No obstante, no se trata de una situación mutuamente excluyente, sino de realizar una política de crecimiento equilibrada, que promueva la productividad en la agricultura en relación con el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Es una política económica que se basa más en la utilización del activo más importante de los PVD, la fuerza de trabajo barata, que en el uso de la tecnología avanzada. Una estrategia de desarrollo de fuerza de trabajo intensiva, que pueda integrar a más personas en ocupaciones más productivas, será un instrumento decisivo en la lucha contra la pobreza en la mayoría de los PVD. La distribución desigual de la tierra tiene consecuencias negativas para el crecimiento, y las reformas agrarias apropiadamente organizadas en beneficio de las mujeres y los hombres pobres pueden promover tanto el crecimiento como la lucha contra la pobreza.
La lucha contra la pobreza debe incluir actividades dirigidas al mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres, un mejor acceso a los recursos, mejores conocimientos y la garantía de sus derechos. Garantizar los derechos comprende también la necesidad de seguridad, tanto en cuanto a las consecuencias de sucesos imprevistos, tales como enfermedades, accidentes y catástrofes naturales, como en cuanto a los abusos por parte de autoridades u otros. La política económica debe también contribuir a reducir la vulnerabilidad de los pobres respecto a choques económicos. Redes de seguridad social, microcréditos y modalidades de seguros pueden dar a los pobres mayor posibilidad de priorizar la ganancia y de mejorar las condiciones de vida a largo plazo, en vez de minimizar los riesgos a corto plazo.
La política nacional y su ejecución son los elementos más importantes en la reducción de la pobreza de un país. Para preparar acciones de lucha contra la pobreza, hay que basarse en un análisis profundo, con perspectiva de género, del desafío de la pobreza en cada uno de los países. Un análisis de ese tipo debe incluir los indicadores de pobreza específicos tradicionales, tales como ingreso, salud y nivel de educación, pero también debe incluir las condiciones culturales, sociales y políticas que obstaculizan la lucha contra la pobreza. Es aquí importante tomar en cuenta la divergencia de intereses y conflictos en la sociedad, cuando la élite no necesariamente tiene interés o no asume la responsabilidad de contribuir a la lucha contra la pobreza. También es importante en el análisis considerar a los pobres como actores que tratan por sí mismos de salir de la pobreza, pero que carecen de los marcos apropiados para ello. Los pobres deben poder influir sobre las decisiones que afectan su situación. Esto comprende también la posibilidad de organizarse para promover de forma colectiva sus propios intereses. El papel de las organizaciones de ayuda es el de asistir a los países de cooperación en la realización de análisis de la pobreza con perspectiva de género y asistir en la ejecución de la estrategia de lucha contra la pobreza que resulte del análisis.
La estrategia de apoyo que se escoja dependerá de la voluntad y capacidad del país de cooperación de llevar a cabo una política de reducción de la pobreza. En los países que tienen un objetivo explícito de combate a la pobreza y que tienen un marco de acción institucional relativamente desarrollado con relación a su lucha contra la pobreza, la ayuda al presupuesto puede ser un tipo importante de apoyo. Correspondientemente, los programas sectoriales pueden incluir grandes componentes que no están especialmente orientados hacia los pobres, precisamente porque la política económica general está, en sí, conformada de tal manera que promueve el alivio de la pobreza. Una buena parte de la responsabilidad administrativa y financiera se dejará en manos del país de cooperación. En países en los que tanto la política como la organización del presupuesto enfocan la reducción de la pobreza, pero que no tienen un marco de funcionamiento institucional suficientemente desarrollado en relación con la lucha contra la pobreza, puede ser necesario, dentro de los programas sectoriales, examinar la necesidad de apoyo directo a grupos meta de población pobre. Esta necesidad será aún más explícita en los países donde la falta de voluntad política o la ausencia de buena gobernanza impiden una política general dirigida hacia la lucha contra la pobreza. En tales países, las acciones directas, y con el objetivo de combatir la pobreza a través del apoyo sectorial por programa y otras iniciativas, se deben combinar con un diálogo activo con fuerzas del gobierno y de la sociedad civil que trabajan por una política más orientada hacia el combate a la pobreza.
En general, en la cooperación para el desarrollo se requiere de un mayor énfasis en la ejecución de los programas, poniendo sobre todo la atención en la posibilidad de identificar portavoces de los pobres que sean capaces de hacer avanzar la orientación hacia el combate contra la pobreza. Es igualmente importante identificar actividades de las que los pobres, con un alto grado de seguridad, puedan sacar provecho. |
